II SAB/Wa 577/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi J.J. na bezczynność Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę J.J., w dniu [...] sierpnia 2020 r., w formie elektronicznej, skierował do Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: 1. wszystkich wydanych w 2019 r. i 2020 r. decyzji Prezesa WSA w [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej – łącznie dwie; 2. dokumentów, umów będących podstawą użytkowania budynków przy ul [...], ul. [...] w [...] i ul. [...] w [...]; 3. numerów ksiąg wieczystych wskazanych w pkt 2 nieruchomości, które użytkowane są przez tut. Sąd. Wniósł by żądane informacje przekazać w formie skanów za pośrednictwem Platformy ePUAP. Prezes WSA w [...] w piśmie z dnia 7 września 2020 nr [...] poinformował wnioskodawcę, że kserokopie dokumentów wymienionych w pkt 1 i 2 wniosku zostaną udostępnione po uiszczeniu opłaty kancelaryjnej w wysokości 96 zł. Co do żądania wnioskodawcy zawartego w pkt 3 wniosku został on poinformowany, iż sprawy dotyczące informacji zawartych w zasobie geodezyjno – kartograficznym zostały uregulowane w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 276 z późn. zm.) oraz w przepisach wykonawczych do niej. Wnioskodawca w piśmie z dnia 7 września 2020 r. poinformował, że nie żądał udostępnienia informacji w formie kserokopii. Powiadomienie o nałożeniu opłaty za udostępnienie informacji w formie kserokopii, która nie jest zgodna z wnioskiem, pozbawione jest podstawy prawnej, gdyż z oczywistych względów zastosowania nie znajdują wskazane przez organ przepisy uzasadniające nałożenie opłaty kancelaryjnej. Prezes WSA w [...] w piśmie z dnia 11 września 2020 r. poinformował wnioskodawcę, że nie posiada wersji elektronicznej żądanych dokumentów. Podkreślił, że przesłanie dokumentu w postaci skanu nie zwalnia wnioskodawcy od obowiązku uiszczenia należnej opłaty za uzyskaną postać dokumentu. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429), przepisy tej ustawy nie mogą naruszać przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb do informacji będących informacjami publicznymi. Tym samym żądanie zawarte w pkt 3 wniosku nie mogło zostać załatwione na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. J.J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa WSA w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na jego wniosek z dnia [...] sierpnia 2020 r. Skarżący zarzucił Prezesowi WSA w [...] bezczynność polegającą na naruszeniu następujących przepisów: 1. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieudostępnienie w ustawowym terminie wnioskowanej informacji publicznej; 2. art. 15 ust. 1 przedmiotowej ustawy, poprzez naliczenie opłaty za udostępnienie informacji, mimo braku zajścia podstaw do naliczenia takiej opłaty. Skarżący podnosząc powyższe zarzuty wniósł o: 1. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; 2. zobowiązanie organu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] sierpnia 2020 r.; 3. zasadzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Prezes WSA w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i potrzymał stanowisko przedstawione w pismach kierowanych do skarżącego, będących reakcją na jego wniosek z dnia [...] sierpnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym – w świetle art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: "p.p.s.a.") - kontrola ta odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Na podstawie art. 119 pkt 4) i art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8) p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W rozpoznawanej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 - dalej także: "u.d.i.p."), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1-2 u.d.i.p.). Ustawa o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP). Ograniczenie prawa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3). Kognicja wojewódzkich sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8) p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (vide: art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd może orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Z kolei, jak stanowi przepis art. 149 § 2 p.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Należy zauważyć, że przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Jednocześnie, podnosi się w doktrynie, że stan "bezczynności organu" od "przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ" różni się tym, że o ile w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy poprzez to, iż organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, o tyle w drugim przypadku organ nie podejmuje skutecznych działań na podstawie przepisów k.p.a., przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia. Takie rozumienie pojęcia bezczynności potwierdza również orzecznictwo, w którym stwierdza się, że jeżeli w toku postępowania administracyjnego organ podejmuje czynności mające na celu dokładne rozpoznanie sprawy w niezbędnym zakresie, to, choć nie wydał w przewidzianym terminie decyzji administracyjnej, nie można mu zarzucić bezczynności. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ - będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Przyjmuje się, że bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej może przybrać jedną z czterech postaci: 1) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w ogóle nie odpowiada na wniosek strony skarżącej, a więc podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji (por.m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II SAB/Wa 28/08); 2) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przekracza termin określony w art. 13 u.d.i.p., a więc nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 cyt. ustawy stosownych czynności (tak również: m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 485/12); 3) podmiot zobowiązany udziela informacji, lecz dokonuje przedstawienia informacji innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji wymijającej, a więc zachodzi sytuacja, gdy wnioskodawcy zostaje formalnie udzielona informacja publiczna, ale nie dotyczy ona pytań zawartych we wniosku, a zatem odpowiedź w ogóle nie dotyczy wniosku lub zawiera informacje niezwiązane z treścią wniosku; 4) podmiot zobowiązany udziela wprawdzie wnioskodawcy lakonicznej informacji, że nie dysponuje informacją publiczną, ale nie udowadnia swoich twierdzeń, a nawet nie uwiarygadnia, iż nie posiada żądanej informacji publicznej (tak również: m.in. wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 156/12). Podkreślić należy, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero, bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. W świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej obowiązane są w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Z dotychczasowego orzecznictwa wojewódzkich sądów administracyjnych wynika jednoznacznie, że w pojęciu organu władzy publicznej, określonym w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., mieści się m. in. prezes sądu (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 maja 2004 r., sygn. akt II SAB/Wa 58/04), zaś wniosek o udostępnienie informacji publicznej kierowany do sędziego lub przewodniczącego wydziału znajdującego się w danej strukturze sądu należy traktować zawsze, jako wniosek do prezesa sądu przy przyjęciu domniemania przekazania pisma według właściwości (zob. np. postanowienie NSA z dnia 13 lutego 2003 r., sygn. akt II SAB/Wr 131/02). W tej sytuacji, uznać należy, iż nie ulega wątpliwości, że Prezes Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, w rozumieniu cyt. ustawy i podlega udostępnieniu. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez niedokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi, więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją, jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się jednocześnie, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych. Zgodnie z art. 13 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2miesiące od dnia złożenia wniosku. Natomiast art. 14 u.d.i.p. stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Zgodnie z art. 15 u.d.i.p., jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust.1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. Jak wynika z treści art. 13 ust. 1 u.d.i.p. ustawodawca przyjął zasadę bezzwłocznego załatwiania spraw dotyczących udostępnienia informacji publicznej. "Bezzwłocznie" nie oznacza, że każda sprawa dotycząca udostępnienia informacji publicznej ma być załatwiona "natychmiast", a jedynie w taki sposób, by w jej rozpatrzeniu nie wystąpiła nieuzasadniona zwłoka. U.d.i.p. nie precyzuje formy, w jakiej następuje udostępnienie informacji publicznej na wniosek, odpowiedź pisemna wystosowana do wnioskodawcy musi być uznana na jej gruncie za dopuszczalną i wystarczającą z punktu oceny, czy organ pozostaje w bezczynności. Stwierdzić należy, że udzielenie informacji w trybie u.d.i.p. to zespół określonych czynności materialno – technicznych, czyli forma tzw. faktycznego działania. Niezależnie od treści i formy udzielonej odpowiedzi podkreślić należy, że jakikolwiek przejaw działania ze strony organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej wyklucza zarzut bezczynności. Odpowiedź, której organ udzieli skarżącemu w przedmiotowej sprawie, wyklucza ustalenie, że pozostaje on w bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Należy bowiem odróżnić od "milczenia" organu sytuację, w której odpowiada on na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wskazując formę i sposób udostępnienia żądanych informacji. W takim przypadku odpowiedź organu na wniosek zainteresowanego podmiotu trzeba potraktować jako udzielenie informacji, choć oczywiście takie stanowisko organu może nie satysfakcjonować zainteresowanego. Użyte w art. 15 ust. 1 u.d.i.p. określenie "dodatkowe koszty" wskazuje, że nie chodzi o wszelkie koszty związane z żądaniem udostępnienia informacji publicznej. Z treści tego przepisu wynika, że dopuszczalne jest obciążenie podmiotu zwracającego się o udostępnienie informacji publicznej jedynie "dodatkowymi kosztami" związanym ze sposobem jej udostępnienia lub koniecznością jej przekształcenia. Podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, ustalając wnioskodawcy opłatę, obowiązany jest starannie rozważyć, czy w konkretnym przypadku, w związku ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji lub koniecznością jej przekształcenia, należy obciążyć wnioskodawcę opłatą za udostępnienie informacji publicznej, a także wykazać, że w wyniku udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem poniósł dodatkowe koszty. Ponadto obowiązkiem organu jest skrupulatne wykazanie, w jaki sposób żądana opłata została wyliczona oraz jej wysokość odpowiada rzeczywistym poniesionym kosztom. W ocenie Sądu, Prezes WSA w [...] dopełnił powyższych obowiązków i działał w granicach, a w szczególności na podstawie przepisów, o których skarżący był informowany podczas prowadzonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 235 p.p.s.a., opłatę kancelaryjną pobiera się także za odpisy, wyciągi, kopie i wydruki oraz zaświadczenia i inne dokumenty wydawane na podstawie zbiorów gromadzonych i prowadzonych w sądzie poza aktami sprawy. Natomiast art. 236 p.p.s.a. Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, wysokość opłat kancelaryjnych. W rozporządzeniu należy uwzględnić, że opłatę pobiera się za każdą stronę wydanego dokumentu, wysokość opłaty za odpis orzeczenia z uzasadnieniem sporządzonego na wniosek nie może być wyższa niż dwieście złotych, a wysokość opłaty za wydruki dokumentów elektronicznych nie może przekraczać rzeczywistych kosztów ich tworzenia, oraz określić podwyższenie opłaty za wydanie dokumentu sporządzonego w języku obcym lub zawierającego tabelę. Delegacja zawarta w tym przepisie została wykonana rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 3 czerwca 2019 r. w sprawie wysokości opłat kancelaryjnych pobieranych w sprawach sądowoadministracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1090). Żądana od skarżącego opłata została ustalona na podstawie tego rozporządzenia. W związku z powyższym, skarga nie mogła zostać uwzględniona, gdyż Prezes WSA w [...] nie pozostawał w bezczynności, a podniesione w niej zarzuty naruszenia przepisów u.d.i.p. są niezasadne. Skarga na podstawie art. 151 p.p.s.a podlegała przez Sąd oddaleniu.