II SAB/Wa 578/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Sławomir Antoniuk, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] na bezczynność Prezydenta [...] W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej do ponownego wykorzystania na wniosek z dnia [...] sierpnia 2013 r. 1. zobowiązuje Prezydenta [...] W. do rozpoznania wniosku strony skarżącej Fundacji [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania; 2. stwierdza, że bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta [...] W. na rzecz strony skarżącej Fundacji [...] kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z [...] sierpnia 2013 r. strona zwróciła się do organu o udostępnienie, do ponownego wykorzystania, informacji publicznej w postaci bazy danych stworzonej dla realizowanego przez [...] W. projektu inwentaryzacji pomników na terenie Cmentarza [...]. W odpowiedzi na wniosek organ stwierdził, że nie udostępni żądanej informacji, gdyż nie stanowi ona informacji publicznej. Nadto podniósł, że sporna baza danych podlega ochronie, zgodnie z ustawą o ochronie baz danych. Wobec wyżej zaprezentowanego stanowiska przez organ, strona wniosła do tutejszego Sądu skargę na bezczynność, domagając się zobowiązania do rozpatrzenia wniosku strony. Skarżąca fundacja podniosła, że żądana baza danych dotyczy sprawy publicznej. Nadto została stworzona przy wykorzystaniu środków publicznych. Podkreśliła również, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania ustawa o ochronie baz danych, gdyż organ, tworząc sporną bazę danych, nie działał w celu komercyjnym. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w odpowiedzi na wniosek strony. Podkreślił, że zarówno Cmentarz [...], jak i znajdujące się na jego terenie pomniki, nie stanowią własności [...] w związki z czym informacja dotycząca tego cmentarza nie nosi charakteru informacji publicznej. Nadto organ wskazał, że sporna baza danych została stworzona przy współdziałaniu z podmiotem niepublicznym, a więc nie wyłącznie ze środków samorządowych. Organ zwrócił także uwagę na to, że sporna baza danych jest udostępniona za pośrednictwem serwisu internetowego, a więc wszyscy mają możliwość zapoznania się z informacją zredagowaną za publiczne fundusze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej określa informację publiczną bardzo szeroko, jako każdą informację w sprawach publicznych. Zgodnie z jej art. 1 ust. 1 i art. 61 Konstytucji RP informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Ustawa powyższa nie definiuje pojęcia sprawy publicznej. W związku z tym, dla wyjaśnienia pojęcia sprawy publicznej, należy kierować się treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na prawo do informacji publicznej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, składa się również uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych, których definicja zawarta jest w art. 6 ust. 2 cytowanej ustawy. Tak więc informacją publiczną jest treść dokumentów i innych materiałów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów urzędowych, odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów i materiałów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Wskazać należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Ważne także przy tym jest, że dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności przez wgląd do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy). Oznacza to, że skarżący, zainteresowany uzyskaniem dostępu do wskazanej informacji swoje prawo do informacji publicznej może zrealizować, udając się do organu w celu zapoznania się z treścią tych dokumentów lub też może to nastąpić w inny wskazany przez skarżącego sposób, choćby poprzez wydanie kserokopii dokumentów. Ostatecznie to bowiem wnioskodawca określa formę, w jakiej organ ma mu udostępnić żądaną informację. Tak więc organ administracji publicznej, lub inny podmiot o jakim mowa w art. 4 ust. 1 omawianej ustawy, rozpatrując wniosek skarżącego, mógł: 1. udostępnić żądaną informację bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1), 2. powiadomić stronę w ww. terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2), 3. udostępnić informację zgodnie z wnioskiem - po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, związanej z dodatkowymi kosztami spowodowanymi wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia, które to powiadomienie winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 15 ustawy), 4. odmówić udostępnienia żądanej informacji w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy), 5. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż żądana informacja nie ma charakteru publicznego, 6. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż nie posiada żądanej informacji. Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega zatem na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż jej istota sprowadzała się do oceny tego, czy żądana przez stronę informacja, nosi cechy informacji publicznej. W pierwszej kolejności należało więc ustalić, czy podmiot, do którego zwrócono się o udostępnienie informacji, jest podmiotem zobowiązanym, w myśl przepisów omawianej ustawy o dostępie do informacji publicznej, do jej udostępnienia. W ocenie tutejszego Sądu nie może budzić wątpliwości, że w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej powyższy podmiot jest organem zobowiązanym do udzielenia żądanej informacji. Jest to bowiem organ władzy samorządowej i figuruje w katalogu zawartym w art. 4 przedmiotowej ustawy. Co się tyczy charakteru żądanej informacji, to zdaniem tutejszego Sądu, treści oznaczone we wniosku strony można zakwalifikować jako informację publiczną, skoro jest związana z działaniami przez organ samorządowy podejmowanymi. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga to, że Urząd [...] W. może działać i działa wyłącznie w sferze publicznej. Będąc organem samorządowym nie prowadzi bowiem działalności o charakterze prywatnym. Stąd więc każdy przejaw aktywności organu jest aktywnością dotyczącą spraw publicznych. W świetle powyższego, także żądaną informację należy traktować jako dotyczącą sprawy publicznej. Jest to bowiem materiał powstały z inicjatywy organu, w ramach wykonywania przez niego zadań publicznych. Analizując sporną materię, należy także pamiętać o tym, że Cmentarz [...] jest wpisany do rejestru zabytków (okoliczność niesporna, dodatkowo potwierdzona treścią załączonego do akt sprawy przez organ porozumienia zawartego pomiędzy [...] W. a Archidiecezją). Zabytki zaś, z natury swej, stanowią dobro publiczne. Stąd więc działania organu samorządowego, dotyczące zabytków, winny być oceniane jako mające charakter publiczny. W konsekwencji więc, informacja dotycząca efektów działań dotyczących zabytków, nosi przymiot informacji publicznej. Dodatkowo podnieść należy, że za potraktowaniem żądanej informacji jako noszącej charakter informacji publicznej przemawia fakt, iż sporna baza danych została stworzona przy wykorzystaniu środków publicznych. Bez wpływu na poprawność ww. konkluzji pozostaje zaś to, że przedmiotowa baza danych powstała przy współdziałaniu Urzędu Miasta i podmiotu niepublicznego. Nie zmienia to bowiem faktu, że [...] wydatkowało własne środki finansowe dla stworzenia bazy danych oznaczonej w badanym wniosku. Oceniając poprawność odpowiedzi udzielonej przez organ na wniosek strony, należy również wziąć pod uwagę to, że wizualizacja spornej bazy danych została umieszczona przez organ na jego własnej stronie internetowej. To zaś prowadzi do konkluzji, iż sam organ potraktował żądaną informację jako noszącą charakter informacji publicznej. W przeciwnym razie nie istniałyby przesłanki przemawiające za upowszechnianiem spornej bazy danych. Wyjaśnienia wymaga też to, że upublicznienie żądanej bazy przez organ nie sprawia tego, aby wniosek strony miał być bezprzedmiotowy. Wnioskodawca żądał bowiem spornej informacji nie w celu zapoznania się z nią, a w celu jej ponownego wykorzystania. Tutejszy Sąd nie podzielił także wniosków, zawartych w odpowiedzi organu na żądanie strony, a dotyczących ochrony spornej bazy danych przez ustawę o ochronie baz danych. Jak słusznie bowiem podniosła strona skarżąca, powyższa ustawa z 27 lipca 2007 r., a także dyrektywa 96/9/WE z 11 marca 1996 r. w sprawie ochrony prawnej baz danych (implementowana przez powołaną ustawę do polskiego systemu prawnego), ma służyć interesom wytwórcy bazy danych, chroniąc go przed stratami finansowymi spowodowanymi wykorzystaniem efektów jego pracy przez inny podmiot. W sytuacji zaś, gdy Urząd Miasta nie realizował działań komercyjnych, a noszących cechy działań publicznych, nie zachodziła obawa pokrzywdzenia organu poprzez wykorzystanie spornej bazy przez inny podmiot. Wobec powyższego, jako zasadna jawi się konkluzja skarżącego, iż organ, popadł w bezczynność w zakresie rozpoznania wniosku strony z [...] sierpnia 2013 r. Mimo bowiem tego, że sporna informacja nosiła cechy informacji publicznej, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ nie udostępnił jej wnioskodawcy. W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając skargę za zasadną, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zaś o kosztach rozstrzygnął zgodnie z dyspozycją art. 200 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zestawiając ze sobą datę złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, z datą pisma organu, zawierającego odpowiedź na wniosek, tutejszy Sąd doszedł do przekonania, iż nieudzielenie żądanej informacji nie jawi się jako bezczynność mająca cechy rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 149 § 1 zd. ostatnie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy bowiem mieć na względzie fakt, że całokształt sprawy nie wskazuje na intencję organu ukrycia okoliczności objętych żądaniem wniosku. Brak udostępnienia informacji opisanej we wniosku wynikał z odmiennej interpretacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, dokonanej przez organ.