II SAB/Wa 579/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 listopada 2018 r. sprawy ze skargi R. G. wydawcę i redaktora naczelnego I. na bezczynność Prezesa Najwyższej Izby Kontroli w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej – oddala skargę – W. G. (zwany dalej: "Skarżącym"), występując jako redaktor naczelny Informatora [...], wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Najwyższej Izby Kontroli (zwanego dalej: "Prezesem NIK") w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: W dniu [...] sierpnia 2018 r. redaktor naczelny Informatora [...] zwrócił się do Prezesa NIK o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na następujące pytania: 1) czy Najwyższa Izba Kontroli (zwana dalej: "NIK") podejmowała działania kontrolne w Narodowym Centrum Badań i Rozwoju (zwanym dalej: "NCBiR"), bądź w innych podmiotach, w związku z realizacją przez NCBiR programu [...], a jeśli tak, to jakie to były czynności, jakich ustaleń dokonano i jakie były wnioski z tej kontroli; 2) czy NIK podejmowała działania kontrolne w NCBiR (bądź w innych podmiotach), w związku ze złożonym przez spółkę X. S.A. wnioskiem o dotację w ramach programu [...] i procedurą rozpatrywania tego wniosku oraz zawarcia umowy i jej realizacji, a jeśli tak, to jakie to były czynności, jakich ustaleń dokonano i jakie były wnioski z tej kontroli, w szczególności czy zakwestionowane zostały którekolwiek z poniesionych kosztów/wydatków, osiągniętych rezultatów; 3) czy Redakcje: "[...]", "[...]", "[...]", "[...]" (Wydawca [...]) lub jakiekolwiek inne portale bądź wydawnictwa prasowe zwracały się do NIK z prośbą o udzielenie informacji, w związku ze swoimi publikacjami prasowymi dotyczącymi X. S.A. oraz byłym Ministrem R. G. w zakresie przyznania tej spółce dotacji w wysokości 24 milionów złotych, a jeśli tak, to które redakcje, kiedy i jakiej treści przesłały zapytania (drogą elektroniczną lub tradycyjną). Prezes NIK udzielił odpowiedzi na wniosek w piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r. – przesłanym drogą elektroniczną – w którym wskazał, iż NIK w ramach kontroli pn. "Komercjalizacja wyników badań naukowych" przeprowadziła kontrolę w NCBiR (raport opublikowany w 2016 r., dostępny pod adresem: https://www.nik.gov.pl/kontrole/P/15/ 027/). Organ wskazał nadto, iż badał przedsięwzięcie [...] w okresie 2013-2015 ([...] października), które miało na celu współfinansowanie projektów badawczo-rozwojowych we wczesnych fazach rozwoju – projekty w fazie proof of principle (wczesna weryfikacja pomysłu) lub proof of concept (weryfikacja pomysłu). Pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. – przesłanym w formie elektronicznej – redaktor naczelny Informatora [...] wskazał, iż nadesłane przez organ pismo nie stanowi odpowiedzi na zadane, szczegółowe pytania. Prezes NIK udzielił odpowiedzi w korespondencji elektronicznej z dnia [...] sierpnia 2018 r., że informacje, które posiadał "we wskazanym temacie", zostały przekazane w wiadomości z dnia [...] sierpnia 2018 r. Dodatkowo wskazał, iż "wszelkie zapytania dziennikarzy mają charakter prywatny i nie są informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej". W skardze z dnia 3 września 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący zarzucił Prezesowi NIK bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, wnosząc jednocześnie o: 1) zobowiązanie organu do udzielenia w terminie 14 dni żądanej informacji zgodnie z wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2018 r.; 2) orzeczenie czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzenie organowi grzywny; 4) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Rozwijając zarzuty skargi podniesiono, iż udzielona przez organ odpowiedź nie stanowiła odpowiedzi na zadane pytania. W ocenie Skarżącego nie wiadomo, czy w NCBiR przeprowadzono tylko jedną kontrolę, czy kontrolowano też inne podmioty, brak też odpowiedzi dotyczącej wskazanej spółki oraz odpowiedzi na temat zainteresowania określonych wydawnictw tą spółką, jak również byłym ministrem. W odpowiedzi na skargę Prezes NIK wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż udzielił odpowiedzi na pytania zadane w punktach 1 i 2 wniosku, które w jego ocenie dotyczyły informacji publicznej, zaś udzielona odpowiedź jest zgodna ze stanem posiadanej wiedzy w tej sprawie. Natomiast pytanie sformułowane w punkcie 3 wniosku nie stanowiło – zdaniem organu – pytania o informację publiczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.; zwanej dalej: "u.d.i.p.") bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ – będąc w posiadaniu żądanej informacji – nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), bądź też, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie podnosi się, iż dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej niezbędne jest uprzednie przesądzenie, czy żądana informacja jest w ogóle informacją publiczną, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia takich informacji. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p. Prezes NIK jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu. Poza przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest to, że zawarte we wniosku pytania, sformułowane w punktach 1 i 2 (zwane dalej odpowiednio: "pytaniem 1" i "pytaniem 2"), organ uznał za pytania dotyczące informacji publicznej. Spór w niniejszej sprawie dotyczy natomiast charakteru informacji, o którą Skarżący zwrócił się w pytaniu sformułowanym w punkcie 3 wniosku (zwane dalej: "pytaniem 3"). Zdaniem Skarżącego pytanie to stanowiło pytanie o informację publiczną, natomiast w ocenie Prezesa NIK nie miało ono takiego charakteru. Nie jest również sporne, iż organ udzielił odpowiedzi na wniosek w korespondencji elektronicznej z dnia 17 sierpnia 2018 r., zatem w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), natomiast Skarżący kwestionuje, by odpowiedź ta mogła być uznana za udostępnienie informacji publicznej na zadane pytania, z czego wywodzi bezczynność organu. Dokonując kontroli odpowiedzi Prezesa NIK na pytanie 1, Sąd nie dopatrzył się bezczynności. Skarżący określił w nim przedmiot zainteresowania, który został skupiony wokół "programu [...]" oraz "działań kontrolnych", jakie NIK podejmowała w NCBiR, bądź w innych podmiotach, w związku z realizacją tego programu. W odpowiedzi organ wskazał, iż przeprowadził kontrolę w NCBiR, zaś wynik tej kontroli został opublikowany na wskazanej stronie internetowej. W ocenie Sądu, odesłanie do powszechnie dostępnego raportu, z którym niewątpliwie Skarżący mógł się zapoznać, mieści się w pojęciu "udostępnienia" informacji publicznej i niewątpliwie stanowiło udostępnienie żądanej przez Skarżącego informacji. Jak wynika z tego dokumentu, zatytułowanego "Komercjalizacja wyników badań naukowych", czynności kontrolne prowadzono od [...] grudnia 2014 r. do [...] kwietnia 2015 r. (str. 6), obejmowały one realizację inicjatyw (programów i przedsięwzięć) przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego oraz NCBiR w latach 2011 – 2015 (str. 8), w tym objętego zainteresowaniem Skarżącego – przedsięwzięcia "[...]" (str. 9, 22, 25-27). Wobec tego uznać należało, iż Skarżący mógł zapoznać się z informacjami, o które wnioskował, odnoszącymi się do "czynności", dokonanych "ustaleń" oraz "wniosków z tej kontroli". Odnosząc się do pytania 2, wskazać trzeba, iż stanowi ono niejako uszczegółowienie pytania 1 poprzez zawężenie zakresu tego pytania do konkretnego podmiotu (spółki oraz osoby fizycznej), bowiem żądaniem Skarżącego objęte są również informacje dotyczące samego faktu kontroli, przeprowadzonych czynności, a także dokonanych ustaleń i wniosków z kontroli. Zdaniem Sądu, skoro organ udzielił odpowiedzi poprzez odesłanie do kompleksowego dokumentu, odnoszącego się do kontroli realizacji przedsięwzięcia "[...]", to Skarżący winien również w tym dokumencie poszukiwać informacji publicznej dotyczącej podmiotów, które wskazał we wniosku. Lektura tego dokumentu pozwala na stwierdzenie, iż nie odnosi się on do złożonego przez spółkę X. S.A. wniosku o dotację, co prowadzi do przyjęcia, iż organ nie posiadał żądanej przez Skarżącego informacji publicznej. Jakkolwiek za nieprawidłowe uznać należało to, że organ nie udzielił Skarżącemu wprost odpowiedzi na pytanie 2, to pamiętać należy, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że nie można skutecznie zarzucić bezczynności zobowiązanemu, jeżeli ten nie posiada żądanej informacji. W takiej sytuacji zobowiązany powinien jednak powiadomić wnioskodawcę o tym, że nie może zrealizować żądania zawartego we wniosku (por. wyroku NSA z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 192/12; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając zatem na uwadze, iż organ doprecyzował w piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r., iż informacje, które "posiadał" zostały przekazane Skarżącemu w wiadomości z dnia [...] sierpnia 2018 r., to Sąd uznał tę informację za równoznaczną z oświadczeniem o braku informacji publicznej w żądanym zakresie. Mając zatem na uwadze, iż korespondencja elektroniczna z dnia [...] sierpnia 2018 r. została przekazana Skarżącemu również w terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., to Sąd nie mógł uznać, że Prezes NIK pozostaje w bezczynności co do pytania 2. Dodać tylko należy, iż w ramach niniejszego postępowania Sąd nie jest uprawniony do weryfikowania zgodności oświadczenia organu z rzeczywiście dostępnymi mu (posiadanymi) informacjami. Ustawodawca nie wyposażył bowiem sądu administracyjnego w takie kompetencje ani środki umożliwiające prowadzenie jakiegokolwiek postępowania kontrolnego (dowodowego) w tym zakresie. Sąd podzielił również stanowisko Prezesa NIK, iż pytanie 3 nie odnosi się do informacji o charakterze publicznym. Przypomnieć w pierwszej kolejności należy, iż choć u.d.i.p. nie definiuje wprost pojęcia "informacji publicznej", wskazując jedynie w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, to w doktrynie i orzecznictwie jednoznacznie przyjmuje się, że "informację publiczną" stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów. W ocenie Sądu, wnioskowana w pytaniu 3 informacja nie dotyczyła ani informacji wytworzonej przez Prezesa NIK, ani też nie odnosiła się do działania tego organu. Zauważyć bowiem należy, iż Skarżący zwrócił się o udzielenie informacji o tym, czy wskazani przez niego przedstawiciele mediów zawracali się do Prezesa NIK z pytaniami, nie zaś o informację – co należy podkreślić – czy Prezes NIK udzielał informacji publicznej we wskazanym przedmiocie i ewentualnie komu. Innymi słowy rzecz ujmując, pytanie 3 było pytaniem o treści wytworzone przez podmioty inne niż organ i nie odnosiło się do działania Prezesa NIK polegającego na udostępnianiu informacji publicznej. Jeszcze inaczej mówiąc, pytanie 3 dotyczyło "informacji o pytanie o informację" (skierowane do organu), a nie "informacji o działaniu" (tego organu), które mogłoby polegać na udostępnieniu informacji innym podmiotom. Za niezasadne uznać należało podniesione w skardze zarzuty i argumenty wywiedzione na ich poparcie. W szczególności zauważyć należy, iż we wniosku z dnia [...] sierpnia 2018 r. nie wskazano tego, czy wnioskodawcy chodziło o informację na temat kontroli prowadzonych przez NIK w określonym czasookresie ani tego, jakim okresem realizacji przedsięwzięcia "[...]" interesuje się wnioskodawca. Jak to już wyżej podniesiono, informacje dotyczące okresu samej kontroli oraz realizacji przedsięwzięcia objętego kontrolą zostały wskazane w raporcie NIK i wobec udzielonej w niniejszej sprawie informacji publicznej nie ma podstaw by przyjąć, że prowadzono również inne kontrole w tym zakresie. Odnosząc się z kolei do wskazanego przez Skarżącego "zainteresowania określonych wydawnictw" spółką X. S.A. oraz byłym Ministrem Robertem Grey to "zainteresowania" takie nie stanowiły informacji o charakterze publicznym, do której udostępnienia byłby zobowiązany Prezes NIK. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga i zawarte w niej wnioski nie zasługują na uwzględnienie, co obligowało do jej oddalenia na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do przepisu art. 119 pkt 4 p.p.s.a.