II SAB/Wa 579/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 marca 2024 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Ministra Infrastruktury w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2023 r. postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu J. M. ze środków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. 1. J. M. (zwany dalej: "Skarżący") wnioskiem z [...] kwietnia 2023r. zwrócił się do Ministerstwa Infrastruktury (zwanego dalej: "Ministerstwem") o podjęcie działań w trybie nadzoru nad zarządzaniem ruchem odnośnie organizacji ruchu na węźle W. (zwany dalej "Węzłem") w ciągu drogi [...], w szczególności przez dokonanie oceny aktualnej organizacji pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami. Skarżący wskazał, że w jego ocenie zasadniczą niezgodnością jest brak odwołania ograniczenia prędkości do 50 km/h, obowiązującego na łącznicy wjazdowej w kierunku K. na podstawie znaku B-33. Kierujący napotyka następnie na znaki A-7 wraz z C-5. Są to znaki z docelowej organizacji ruchu. Biorąc pod uwagę, że jezdnia główna od strony K. jest wyłączona z ruchu, to połączenie łącznicy z jezdnią główną nie tworzy skrzyżowania. A ograniczenie prędkości w takim miejscu może być odwołane wyłącznie przez znak B-34 lub skrzyżowanie. Skarżący podkreślił, że analogiczna sytuacja występowała na [...], na węźle N. Wówczas Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (zwany dalej "GDDKiA") trwał na stanowisku, że jest to prawidłowe rozwiązanie. Oddanie tamtej drogi do użytkowania wyeliminowało problem. Jednak kolejny oddział GDDKiA powtarza to samo rozwiązanie na innej drodze, co oznacza, że takie jest stanowisko zarządzającego ruchem. Skarżący w związku z tym wniósł o dokonanie oceny organizacji ruchu, zgodnie z § 3 ust. 2, który umożliwia, ale równocześnie zobowiązuje Ministra Infrastruktury do takich działań. Oznacza to, że samo przekazanie pisma Skarżącego do GDDKiA, a następnie przesłanie Skarżącemu cytatów z odpowiedzi, nie jest właściwym sposobem działania w ramach tych przepisów. Skarżący poprosił Ministra Infrastruktury (zwany dalej "Ministrem"), żeby o podjętych działaniach i wyniku dokonanej oceny organizacji ruchu poinformować przez epuap. 2. Minister w piśmie z [...] maja 2023r. zwrócił się do GDDKiA, stosownie do art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2022r., poz. 988, ze zm., zwana dalej "u.P.r.d.") oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. z 2017r., poz. 784, zwane dalej "rozporządzeniem") o zapewnienie zgodności ww. organizacji ruchu z obowiązującymi przepisami, jednocześnie prosząc o poinformowanie Ministerstwa o podjętych działaniach w sprawie. Do pisma załączono ww. wystąpienia Skarżącego z [...] kwietnia 2023r. 3. GDDKiA pismem z [...] czerwca 2023r. wysłała Skarżącemu pismo z [...] czerwca 2023r., będące odpowiedzią na ww. wniosek z [...] kwietnia 2023r., w którym wskazała, jak należy rozumieć pojęcie skrzyżowanie, zgodnie z u.P.r.d. oraz że w przypadku węzłów drogowych na podstawie wspólnych ustaleń pomiędzy GDDKiA, a Komendą Wojewódzka Policji w K., jako miejsce włączenia drogi podporządkowanej do drogi głównej przyjmuje się koniec linii ciągłej oddzielającej jezdnię główną od pasa włączeń łącznicy. Wobec tego odwołanie znaku B-33 następuje w miejscu skrzyżowania łącznicy z jednią główną drogi [...] (wg. zasad opisanych w pkt. 1 i 2). Zamknięcia drogi ekspresowej na poprzedzającym odcinku nie wpływa na zmianę statusu połączenia łącznicy z drogą ekspresową. Kierujący, wyjeżdżający na drogę ekspresową, nie musi mieć świadomości, czy poprzedni odcinek został już dopuszczony do ruchu i czy dalszy odcinek infrastruktury poza węzłem drogowym został już wybudowany. Doprowadziłoby to do obniżenia spójności oznakowania węzłów drogowych i dezinformacji kierujących. Jednocześnie na łącznicy wjazdowej na drogę ekspresową występuje pełne oznakowanie wskazane również we wniosku Skarżącego - znak A-7 oraz C-5 oraz oznakowanie poziome. GDDKiA nie przewidujemy wprowadzenia zmian w istniejącej organizacji ruchu. 4. Skarżący w piśmie z [...] czerwca 2023r. zwrócił się do Ministra o przekazanie przez epuap wyniku analizy oceny organizacji ruchu na Węźle w ciągu drogi [...] - dokonanej w trybie nadzoru nad organizacją ruchu - oraz o ustosunkowanie się do stanowisko GDDKiA, że połączenie łącznicy na Węźle drogi ekspresowej z zamkniętą dla ruchu jezdnią stanowi, bądź nie stanowi, skrzyżowania. 5. Minister w piśmie z [...] lipca 2023r. odpowiedział na korespondencję Skarżącego z [...] kwietnia i [...] czerwca 2023r., dotyczącą organizacji ruchu na Węźle w ciągu drogi [...] i wyjaśnił, jak należy rozumieć pojęcie skrzyżowanie, zgodnie z art. 2 pkt 10 u.P.r.d. oraz wskazał, że zgodnie z § 32 ust. 2 ww. rozporządzenia, jeżeli zakaz wyrażony m.in. przez znak B-33 "ograniczenie prędkości nie jest uprzednio odwołany znakiem oznaczającym koniec zakazu, to obowiązuje on do najbliższego skrzyżowania, z wyłączeniem skrzyżowania na drodze dwujezdniowej, na którym wlot drogi poprzecznej znajduje się tylko z lewej strony i nie ma połączenia z prawą jezdnią. Minister wyjaśnił też, że przedstawione przez Skarżącego połączenie łącznicy na Węźle drogi ekspresowej z zamkniętą dla ruchu jezdnią główną stanowi skrzyżowanie, a fakt zamknięcia drogi ekspresowej na poprzedzającym odcinku nie wpływa na zmianę statusu połączenia łącznicy z drogą ekspresową. 6. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z [...] lipca 2023r. zaskarżył bezczynność Ministra w przedmiocie rozpoznania ww. wniosku z [...] czerwca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej i zarzucił naruszenie: - art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997r. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; - art. 10 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (zwane dalej "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek - przez błędne zastosowanie, polegające na braku zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wniósł o: zobowiązanie organu do załatwienia ww. wniosku z [...] czerwca 2023r. w zakresie przesłania wyniku analizy oceny organizacji ruchu na Węźle w ciągu drogi [...], dokonanej w trybie nadzoru nad organizacją ruchu oraz o zasądzenie od Ministra na rzecz Skarżącego kosztów postępowania. 7. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi w całości oraz podkreślił, że Skarżący w treści ww. wniosku z [...] czerwca 2023r. nie wskazywał, że był to wniosek o udzielenie informacji publicznej, zaś w skardze Skarżący podnosił, że nie oczekiwał konkretnych działań dotyczących organizacji ruchu, lecz informacji publicznej w trybie u.d.i.p. Z treści skargi należy wnioskować, że Skarżący nie był zadowolony z treści udzielonych Mu odpowiedzi, ale nie jest do końca jasne, co jest istotą ww. skargi na bezczynność organu. Skarga na bezczynność uzasadniona jest jedynie w przypadku, kiedy po stronie organu brak jest jakiejkolwiek aktywności albo brak jest istotnej aktywności. Celem skargi jest bowiem zmiana tego negatywnego stanu, tj. wymuszenie działania po stronie organu. Pomijając nawet ww. wątpliwości co do istoty tego, o co wnosił Skarżący, to Ministerstwo i GDDKiA, po otrzymaniu ww. wniosku Skarżącego z [...] kwietnia 2023r., podjęły aktywne działania i przekazały informacje, zgodne z treścią jego wniosku, przy pismach z [...] czerwca 2023 r. (GDDKiA) i z [...] lipca 2023 r. (Minister). Z całokształtu okoliczności wynika, że nie można organowi zarzucić ani braku odpowiedzi, ani tym bardziej braku działań zmierzających do wyjaśnienia sprawy. Skarżący otrzymał informacje o które wnioskował, choć ich treść zdaje się Go nie satysfakcjonować. Jednak nie można w takiej sytuacji wnioskować o bezczynności organu. Dodatkowo skarga na bezczynność, może być wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia, co obejmuje również ponaglenie z art. 37 k.p.a. (art. 52 ust. 2 p.p.s.a.). Skarżący nie poprzedził skargi ponagleniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przystępując do rozpoznania skargi Sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego Sądu. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie, a następnie należycie opłacona. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Nadto, w przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej zaskarżenie bezczynności jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest wniesienie skargi na określone w pkt 1-4a art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023r. poz. 1634 ze zm. - zwanej dalej "P.p.s.a.") akty administracyjne. Zgodnie bowiem z treścią art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 1-4a P.p.s.a. Skargę można wnieść na następujące akty: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022r. poz. 2000 i 2185), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2022 r. poz. 2651 i 2707), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 813, ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; jak również 4a) na pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających. W pierwszej kolejności należy zatem ustalić, co jest przedmiotem skargi i czy może ona być rozpoznana przez Sąd administracyjny. W związku z ty wskazać trzeba, że w skardze z [...] lipca 2023r. skierowanej do ww. Ministra Skarżący wskazywał na brak podjęcia działań w zakresie przesłania wyniku analizy oceny organizacji ruchu na Węźle w ciągu drogi [...], dokonanej w trybie nadzoru nad organizacją ruchu. Potwierdzają to także pisms Skarżącego, w których odwoływał się do podjęcie przez ww. Ministra działań w trybie nadzoru, jak również odpowiedzi kierowane do Skarżącego przez Ministra i GDDKiA. Tym samym, zdaniem Sądu, należało uznać, że zarzuty ww. skargi, wniesionej na podstawie art. 63 Konstytucji (regulującej prawo do petycji, wniosków i skarg), dotyczą bezczynności organu w przedmiocie rozpatrzenia skargi/wniosku, złożonego faktycznie na podstawie art. 227 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023r., poz. 775 ze zm. - zwana dalej "k.p.a."). Skarga ta jest tzw. skargą powszechną, jaką strona niezadowolona z wykonywania zadań przez organ, może wnieść, na zasadzie przepisów działu VIII k.p.a. zatytułowanego "Skargi i wnioski". Postawione w ww. skardze zarzuty determinują ponadto rozpoznanie sprawy w trybie Działu VIII k.p.a., jako postępowania skargowego. I tak też rozpatrzono ww. skargę. Art. 227 k.p.a. stanowi bowiem, że przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. W konsekwencji uznać należy, że bezczynność w zakresie rozpatrzenia tego rodzaju skargi nie może być przedmiotem oceny Sądu administracyjnego, ponieważ sama skarga załatwiana w trybie przepisów Działu VIII k.p.a. otwiera jedynie postępowanie skargowo-wnioskowe, w którym organ nie rozstrzyga w formach przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. Brak jest ponadto przepisów szczególnych, które przewidywałyby w takiej sytuacji kontrolę sądową (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Przepis art. 227 k.p.a. stanowi bowiem, że przedmiotem takiej skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy, albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Postępowanie to ma charakter odrębny od postępowania administracyjnego, a do czynności podejmowanych w postępowaniu skargowo-wnioskowym nie stosuje się przepisów Działu II K.p.a. ("Postępowanie"), ponieważ, w odróżnieniu od postępowania administracyjnego, postępowanie skargowo-wnioskowe nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, ale czynnością materialno-techniczną, tzn. zawiadomieniem o załatwieniu sprawy (art. 238 § 1 k.p.a.), które nie zostało zaliczone przez ustawodawcę do aktów i czynności podlegających kontroli sądów administracyjnych. Tryb skargowo-wnioskowy (art. 227 i nast. k.p.a.) jest jednocześnie jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego. W rezultacie, w tej sytuacji bezczynności organu w rozpatrzeniu tego rodzaju skargi również nie korzysta z ochrony sądowoadministracyjnej w ramach postępowania zainicjowanego skargą na bezczynność. Skoro zatem sprawa nie podlega kognicji Sądu administracyjnego, skarga z [...] lipca 2023r. była niedopuszczalna i podlegającą odrzuceniu. Stanowisko to potwierdza ugruntowane orzecznictwo Sądów administracyjnych, w tym m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lutego 2024r. sygn. akt III OSK 52/23 (dostępne na cbois.nsa.gov.pl). Sąd, wobec tego, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.