II SAB/Wa 581/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Adam Lipiński (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Spraw Zagranicznych do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia [...] z dnia [...] lipca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie informacji o każdym spotkaniu Ministra za okres od [...] stycznia 2014 r. do [...] czerwca 2014 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania; 2. stwierdza, że bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Ministra Spraw Zagranicznych na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 100 (słownie: 100) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. [...] (dalej jako skarżąca) wnioskiem z dnia [...] lipca 2014 r. zwróciła się do Ministra Spraw Zagranicznych o udostępnienie informacji publicznej w postaci kalendarza spotkań Ministra za okres od [...] stycznia 2014 r. do [...] czerwca 2014 r. oraz wniosła o ewentualne udostępnienie informacji o każdym odbytym w ww. okresie spotkaniu Ministra Spraw Zagranicznych, poprzez podanie daty spotkania (dzień i jeżeli istnieje godzina spotkania) oraz informacji z kim to spotkanie miało miejsce. Biuro Rzecznika Prasowego MSZ pismem z dnia [...] lipca 2014 r. udzieliło odpowiedzi o następującej treści: Uprzejmie informujemy, że kalendarz Ministra, jako że ma charakter roboczy, często podlega zmianom i dotyczy spraw organizacyjnych i porządkowych nie stanowi informacji publicznej. Opinię taką podtrzymał w orzecznictwie w 2013 roku również Wojewódzki Sąd Administracyjny. W tym stanie faktycznym [...] w dniu 25 lipca 2014 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych, żądając udostępnienia powyższej informacji oraz zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi [...] wskazała na naruszenie przez organ art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, poprzez uznanie, że żądanie z dnia [...] lipca 2014 r. nie stanowi informacji publicznej. Odwołując się do orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (sprawa: TASZ przeciwko Węgrom, nr wniosku 37374/05, wyrok z 14 kwietnia 2009 r. i sprawa: Młodzieżowa Inicjatywa na Rzecz Praw Człowieka przeciwko Serbii, nr wniosku 48135/06, wyrok z 25 czerwca 2013 r.) i międzynarodowej literatury prawniczej, skarżąca podkreśliła, że nieudzielenie informacji publicznej w postaci dokumentów wytworzonych przez władze państwowe, co do których nie istnieją określone ustawowo przepisy uniemożliwiające ich udostępnienie, jest ewidentnym naruszeniem art. 10 EKPC i naruszeniem praw człowieka. [...] wskazała na pojawiające się wyroki sądów administracyjnych, z których można wyciągnąć tezę, iż sfera wewnętrzna administracji nie podlega zasadom dostępu do informacji publicznej (również wyrok sygn. I OSK 2914/13). Jednakże orzeczenia te odnoszą się do pozaprawnego ograniczenia prawa człowieka do informacji publicznej, dokonanego niezgodnie z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Po wpłynięciu skargi do organu, Rzecznik Prasowy MSZ pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. poinformował stronę skarżącą, iż informacje o spotkaniach Ministra Spraw Zagranicznych, które miały miejsce od [...] stycznia 2014 r. do [...] czerwca 2014 r. zamieszczane są w formie komunikatów prasowych na stronie internetowej www.msz.gov.pl. Daty spotkań zamieszczone są w komunikatach prasowych, jednocześnie przekazał, że nie posiadają informacji na temat godzin spotkań. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Zagranicznych wniósł o jej oddalenie, wskazując, że skarżącej została udzielona odpowiedź na jej wniosek (e-maile z [...] lipca 2014 r. i z [...] sierpnia 2014 r.), a zatem organ nie pozostawał w bezczynności. W ocenie organu, żądanie z dnia [...] lipca 2014 r. nie jest informacją publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Kalendarz Ministra Spraw Zagranicznych jest prowadzony w wersji elektronicznej jako integralny element skrzynki pocztowej Microsoft Outlook, ma on charakter roboczego pliku stanowiącego element skrzynki pocztowej, nie ma charakteru oficjalnego, a wyłącznie charakter roboczego zapisu w postaci pliku elektronicznego będącego częścią programu poczty elektronicznej. Taki roboczy zapis elektroniczny służy jedynie roboczej ewidencji, ma dowolną formę, a tym samym informacje nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (podobnie wyrok NSA sygn. akt I OSK 666/12). Jest to jedna z kategorii tzw. "dokumentów wewnętrznych", które nie decydują o kierunkach działania organu i nie są wyrazem jego oficjalnego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola przez sąd administracyjny skargi na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej wymaga w pierwszej kolejności zbadania, czy żądana informacja jest informacją w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 782) oraz czy adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu tej ustawy do wykonania obowiązków nałożonych ta ustawą. Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ewentualnemu ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Ta ogólna definicja została przez ustawodawcę uszczegółowiona w przepisie art. 6 ust. 1, poprzez przykładowe, w formie katalogu otwartego, wyliczenie informacji posiadających przymiot informacji publicznych (por. wyrok NSA z 25 marca 2003 r., II SA 4059/02). Minister Spraw Zagranicznych jest niewątpliwie podmiotem ogólnie zobowiązanym do realizacji obowiązku informacyjnego zakreślonego przedmiotową ustawą, co wynika z art. 4 tej ustawy. Z bezczynnością organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Natomiast zgodnie z przepisem art. 10 ust. 1 omawianej ustawy, informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub Centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Zaś w przypadku, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej lub gdy organ jej nie posiada, bądź gdy istnieje do niej inny tryb dostępu, adresat wniosku kieruje do wnioskodawcy pismo informacyjne o stosownej treści (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2010 r., I OSK 1557/09). Przechodząc do meritum sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że udostępnienie kalendarza spotkań Ministra Spraw Zagranicznych za okres od [...] stycznia 2014 r. do [...] czerwca 2014 r., nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym zakresie wniosku, organ prawidłowo poinformował stronę skarżącą, co do tej części jej żądania. Zatem w tym przedmiocie skarga jest chybiona i dlatego w tej też części została ona oddalona (pkt 3 wyroku). Jak wynika z wyjaśnień organu, co do sposobu prowadzenia przedmiotowego kalendarza - Kalendarz Ministra Spraw Zagranicznych jest prowadzony w wersji elektronicznej jako integralny element skrzynki pocztowej Microsoft Outlook, ma on charakter roboczego pliku stanowiącego element skrzynki pocztowej, nie ma charakteru oficjalnego, a wyłącznie charakter roboczego zapisu w postaci pliku elektronicznego, będącego częścią programu poczty elektronicznej. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie taki kalendarz (terminarz) jest narzędziem biurowym, pomocniczym, wspomagającym organizację pracy ministra. Umieszczenie w kalendarzu terminu jakiegoś wydarzenia ma czysto techniczny charakter i nie zaświadcza o stanie faktycznym, tj. o tym, czy się ono odbyło lub odbędzie. Nie odnosi się zatem do sfery faktów, gdyż treść kalendarza nie daje potwierdzenia zawartych w nim informacji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2914/13 stwierdził, że terminarz spotkań ministra należy zakwalifikować jako dokumentację wewnętrzną i powołując się w tej kwestii na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. P 25/12, skonstatował, iż dokumentacja wewnętrzna rozumiana jest "jako informacja o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji (...). Służą one wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uwzględnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej". Trafnie w tej materii argumentuje organ, wskazując na wyrok NSA sygn. akt I OSK 666/12 z dnia 21 czerwca 2012 r. i twierdząc, iż taki roboczy zapis elektroniczny służy jedynie roboczej ewidencji, ma dowolną formę, a tym samym informacje nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią informacji publicznej. Jest to jedna z kategorii tzw. "dokumentów wewnętrznych", które nie decydują o kierunkach działania organu i nie są wyrazem, jego oficjalnego stanowiska. W tym zakresie porównaj także wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 178/13. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie żądany kalendarz posiada wskazany wyżej charakter ("dokumentu roboczego", ewentualnie "dokumentu technicznego"), jest bowiem materiałem roboczym, narzędziem biurowym, służącym wprawdzie pomocniczo realizacji zadań publicznych przez ministra, lecz nieprzesądzającym o kierunkach działania organu, a tym samym niezawierającym komunikatu o sprawach publicznych. Rzeczony kalendarz można potraktować co najmniej jako potencjalny nośnik informacji publicznej. Z tego względu nie podlega on udostępnieniu – co w świetle uzasadnienia wyroku TK – nie narusza art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji. Podobny problem pojawił się na gruncie stosowania brytyjskiej ustawy o wolności informacji. W ustawie brytyjskiej również występuje przesłanka "posiadania" (dysponowania) informacji publicznej, determinująca zakres stosowania ustawy, tak jak w polskiej ustawie ma to miejsce w art. 4 ust. 3. Jednakże ustawa brytyjska rozróżnia stan posiadania jako posiadanie "osobiste" pewnych informacji (np. minister w ten sposób posiada swój kalendarz, pomimo iż jest on prowadzony i przechowywany w obsługującym go urzędzie) oraz posiadanie "urzędowe" informacji przez organ władzy, i tylko ta druga sytuacja objęta jest ustawową przesłanką posiadania, implikującą obowiązki informacyjne (zob. Główne problemy prawa do informacji w świetle prawa i standardów międzynarodowych, europejskich i wybranych państw Unii Europejskiej, pod red. G. Sibiga, C.H. Beck, Warszawa 2013, s. 16). Inaczej należy ocenić dalszą część żądania merytorycznego skargi, to jest żądania udostępnienia [...] informacji o odbytych w okresie od [...] stycznia 2014 r. do [...] czerwca 2014 r. spotkaniach Ministra Spraw Zagranicznych, poprzez podanie daty spotkania oraz z kim miało ono miejsce. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że zagadnienie to może dotyczyć informacji publicznych i dlatego w tym zakresie organ powinien dokładnie rozpatrzyć przedmiotowy wniosek. W okresie od [...] stycznia 2014 r. do [...] czerwca 2014 r. Minister Spraw Zagranicznych, w ramach wykonywania swoich zadań ustawowych, czy też w związku z pełnioną funkcją, z pewnością spotykał się z innymi ministrami wchodzącymi w skład Rady Ministrów, czy też przedstawicielami organów administracji publicznej, albo przedstawicielami państw obcych i spotkania te dotyczyły niewątpliwie spraw publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej). Informacje o takich spotkaniach niewątpliwie mają walor informacji publicznej. Z tych też przyczyn, odmowa udostępnienia informacji o takich spotkaniach, odmowa podania daty spotkania oraz z kim miało ono miejsce narusza obowiązki informacyjne organu, wskazane w art. 1 ust. 1 i art. 6 omawianej ustawy. Ustosunkowując się do pisma organu z dnia [...] sierpnia 2014 r. (skierowanego do strony skarżącej po wpłynięciu skargi do organu), wskazać należy, iż Minister Spraw Zagranicznych nie wykazał, aby informacje o odbytych w okresie od [...] stycznia 2014 r. do [...] czerwca 2014 r. spotkaniach, poprzez podanie daty spotkania oraz z kim miało ono miejsce, były w dacie żądania tej informacji (to jest dzień [...] lipca 2014 r.) dostępne w Biuletynie Informacji Publicznej organu, nie wskazał także, aby informacje te w zakresie wszystkich żądanych we wniosku elementów były dostępne, na datę żądania tej informacji, na stronie internetowej organu. Nadto, co wynika z pisma z dnia [...] sierpnia 2014 r. oraz z treści odpowiedzi na skargę, organ nie uważał w całości przedmiotowego żądania (wniosku) za informację publiczną. Uznać zatem należy, iż organ informacji w tym zakresie nie udostępnił, błędnie przyjmując, iż wniosek w całości nie dotyczy informacji publicznej. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Ministra Spraw Zagranicznych do jego rozpatrzenia tej części żądania wniosku z dnia [...] lipca 2014 r. (pkt 1 wyroku). Jednakże w ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie można uznać, iż wyżej wskazana bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku). Przedmiotowa bezczynność nie wynikała bowiem ze zlekceważenia wnioskodawcy poprzez milczenie organu, a miała swoje źródło wyłącznie w błędnej wykładni pojęcia "informacji publicznej" i jednakowego potraktowania przez organ całości wniosku [...] z dnia [...] lipca 2014 r., bez należytego rozróżnienia, iż w istocie wniosek ten dotyczył dwóch nieco innych zagadnień. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O oddaleniu skargi Sąd orzekł na podstawie art. 151, a o kosztach w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powołanej ustawy.