II SAB/Wa 583/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie WSA Ewa Grochowska – Jung, Janusz Walawski (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Ministra Skarbu Państwa w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Skarbu Państwa do rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2014 r. w zakresie informacji o każdym odbytym spotkaniu Ministra Skarbu Państwa w okresie od [...] stycznia 2014 r. do [...] czerwca 2014 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Stowarzyszenie [...] w dniu [...] lipca 2014 r. złożyło do Ministra Skarbu Państwa wniosek o udostępnienie w formie elektronicznej informacji publicznej, tj. kalendarza spotkań Ministra Skarbu Państwa za okres od [...] stycznia 2014 r. do [...] czerwca 2014 r., ewentualnie udostępnienie informacji o każdym odbytym przez Ministra w tym okresie spotkaniu, poprzez podanie daty spotkania (dzień i jeżeli istnieje godzina spotkania) oraz informacji z kim to spotkanie miało miejsce. W reakcji na powyższy wniosek, organ w dniu [...] lipca 2014 r. udzielił Stowarzyszeniu informacji, że nie jest prowadzony kalendarz spotkań Ministra Skarbu Państwa. Codziennym narzędziem organizacyjno – porządkowym jest kalendarz elektroniczny prowadzony przez najbliższych współpracowników Ministra. Plan dnia ulega częstym zmianom, które nie są uwzględniane w kalendarzu elektronicznym i nie jest on odzwierciedleniem spotkań, jest to tzw. dokument wewnętrzny, który ma charakter nieoficjalny i roboczy. Informacje w nim zawarte nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z uwagi na fakt, iż nie jest prowadzony kalendarz zawierający rzeczywiste działania Ministra, przedstawienie wykazu jego spotkań we wnioskowanym okresie nie jest możliwe. Bieżące informacje na temat wielu spotkań krajowych i zagranicznych Ministra dostępne są na stronie www.msp.gov.pl (zakładka "Aktualności"). Stowarzyszenie, powołując się na art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Skarbu Państwa w przedmiocie nieudostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, a tym samym naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, poprzez uznanie, iż nie można uzyskać informacji o odbytych spotkaniach Ministra Skarbu Państwa. Stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie Ministra Skarbu Państwa do wykonania wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W ocenie Stowarzyszenia skarga jest konieczna i uzasadniona w związku z niewykonaniem przez organ przedmiotowego wniosku. Minister Skarbu Państwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podał, że odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej została udzielona w dniu [...] sierpnia 2014 r. Z powodu spiętrzenia różnorodnych obowiązków służbowych ustawowy termin na udzielenie odpowiedzi został przekroczony o 22 dni. Niezależnie od stwierdzenia, iż wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej przekazano informację, iż z uwagi na fakt, że nie jest prowadzony kalendarz zawierający rzeczywiste działania Ministra Skarbu Państwa, przedstawienie wykazu spotkań Ministra we wskazanym we wniosku okresie nie jest możliwe. Z uwagi na udzielenie odpowiedzi na przedmiotowy wniosek, Minister Skarbu Państwa nie pozostaje obecnie w bezczynności, a postępowanie przed Sądem powinno zostać umorzone. Niedochowanie terminu nie wynikało z celowej zwłoki i z tego względu bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy podać, że kontrola przez sąd administracyjny skargi na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej wymaga w pierwszej kolejności zbadania, czy żądana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782) oraz czy adresat wniosku jest podmiotem obowiązanym w rozumieniu art. 4 powołanej ustawy do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 przedmiotowej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ta ogólna definicja została przez ustawodawcę doprecyzowana w art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez przykładowe, w formie katalogu otwartego, wyliczenie informacji posiadających przymiot informacji publicznych. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, informacją publiczną w rozumieniu powołanej ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna musi dotyczyć sfery faktów i danych, a nie zamierzeń podejmowania określonych działań i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli tylko dotyczy "sprawy publicznej". Zatem za informację publiczną uznaje się m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do szeroko rozumianego organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez te podmioty wytworzone, jak i dokumenty, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Krąg podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej został określony w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie ulega wątpliwości, że Minister Skarbu Państwa jako organ władzy publicznej jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej o ile ona istnieje i jest on w jej posiadaniu, ewentualnie odmówić jej udostępnienia w przypadku ograniczeń, o których mowa w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oceniając zakres żądania udzielenia informacji publicznej, Sąd doszedł do przekonania, że żądanie udostępnienia kalendarza spotkań Ministra Skarbu Państwa nie można uznać za żądanie udostępnienia informacji publicznej, tym bardziej w sytuacji, gdy kalendarz taki nie istnieje. Prowadzony kalendarz spotkań Ministra w formie elektronicznej jest co najwyżej narzędziem, jak trafnie określił organ, organizacyjno – porządkowym. Umieszczenie w nim terminu jakiegoś planowanego spotkania ma charakter jedynie organizacyjny i nie odzwierciedla stanu faktycznego. Nie odnosi się zatem do sfery faktów, gdyż sposób jego prowadzenia nie daje potwierdzenia zawartych w nim informacji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2914/13 (publ. w internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że terminarz (kalendarz) spotkań ministra należy zakwalifikować jako dokumentację wewnętrzną i powołał się w tej kwestii na cytowany już wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 listopada 2013 r. W świetle tego wyroku dokumentacja wewnętrzna rozumiana jest "jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji (...). Służą one wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uwzględnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej". W ocenie Sądu żądany kalendarz posiada określony w powyższym wyroku charakter i z tego względu nie podlega on udostępnieniu – co w świetle uzasadnienia wyroku TK – nie narusza art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji. Skoro zatem kalendarz spotkań nie był prowadzony, to nie można mówić, że żądana informacja publiczna istnieje i podlegała udostępnieniu. Należy jednakże podkreślić, że wniosek Stowarzyszenia zawierał również żądanie udostępnienia informacji o odbytych w określonym w nim okresie spotkaniach Ministra Skarbu Państwa, poprzez podanie daty spotkania oraz z kim miało ono miejsce. W tej kwestii Sąd doszedł do przekonania, że tak sformułowane żądanie może dotyczyć informacji publicznych. Z dużym prawdopodobieństwem można założyć, że we wskazanym okresie Minister odbył spotkania związane z wykonywaniem obowiązków służbowych, które posiadały np. przymiot oficjalności. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wynika z przeświadczenia, że stosowny akt w ogóle nie powinien zostać podjęty, a czynność dokonana (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta informacji publicznej obowiązku nadawania tej czynności szczególnej formy prawnej. Informacja udzielana jest w formie czynności materialno-technicznej, co potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 50/06, Lex Polonica nr 2144861). W przypadku, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej lub gdy organ jej nie posiada, bądź gdy istnieje do niej inny tryb dostępu, adresat wniosku kieruje do wnioskodawcy pismo informacyjne o stosownej treści (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1557/09, Lex Polonica 2372310). W doktrynie przyjmuje się, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej wyodrębniono następujące formy działania podmiotów obowiązanych do udzielania informacji publicznej: 1) zawiadomienie o braku zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej z powodu zamieszczenia jej w BIP, 2) zawiadomienie o braku możliwości niezwłocznego udostępnienia informacji publicznej, 3) powiadomienia określone w art. 13 ust. 2, art. 14 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy, przybierające postać pism skierowanych do wnioskodawcy, 4) udostępnienie informacji publicznej, 5) decyzja administracyjna o odmowie udostępnienia informacji (zob. G. Sibiga, Prawne formy działania podmiotów udostępniających informację publiczną na żądanie indywidualne, PPP 2007, nr 3, s. 18). Forma przewidziana w pkt 1 odnosi się aktualnie również do sytuacji udostępnienia żądanej informacji w centralnym repozytorium. Reasumując stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie, w odniesieniu do żądania udostępnienia kalendarza spotkań Ministra Skarbu Państwa za wskazany okres, organ prawidłowo przyjął, że nie dotyczy ono informacji publicznej, o czym poinformował wnioskodawcę w piśmie z dnia [...] sierpnia 2014 r. Stąd też zarzut bezczynności organu w tym zakresie jest nieuzasadniony i skargę należało oddalić. Natomiast na uwzględnienie zasługiwała skarga na bezczynność w zakresie żądania dotyczącego odbytych przez Ministra Skarbu Państwa spotkań w okresie od [...] stycznia 2014 r. do [...] czerwca 2014 r. Organ informacji w tym zakresie nie udostępnił, błędnie przyjmując, iż wniosek w całości nie dotyczy informacji publicznej, przy czym nie wykazał, że w ogóle taką informacją nie dysponuje. Z tego względu Sąd zobowiązał organ do jego rozpatrzenia w tym zakresie. W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie można uznać, iż wskazana bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiotowa bezczynność nie wynikała bowiem ze zlekceważenia wnioskodawcy poprzez milczenie organu, a miała swoje źródło w błędnej wykładni pojęcia "informacji publicznej". Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. Sąd o oddaleniu skargi orzekł na podstawie art. 151 powołanej ustawy, a o kosztach na podstawie jej art. 200 w zw. z art. 205 § 1.