II SAB/Wa 584/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 marca 2025 r. sprawy ze skargi J.M. na bezczynność Ministra Infrastruktury w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Minister Infrastruktury dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] września 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność Ministra Infrastruktury nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz J.M. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 30 września 2024 r. J. M. (dalej, jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury (dalej, jako: organ lub Minister) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej. W skardze zarzucono organowi naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2. art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej, jako: u.d.i.p. ) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na braku zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż w dniu [...] września 2024 r. złożył wniosek o przesłanie: 1. wykazu ocen ryzyka wystąpienia wypadków i dotkliwości ich skutków oraz kategorii bezpieczeństwa ruchu drogowego, które zarządcy dróg wskazanych w ustawie o drogach publicznych i rozporządzenia Ministra Infrastruktury mieli obowiązek przesłać do Ministerstwa Infrastruktury po raz pierwszy do 31 lipca 2024 r. Wykaz powinien zawierać co najmniej: • nazwę zarządcy drogi, • wskazanie numeru i odcinka drogi, którego dotyczy dane sprawozdanie, • datę wpływu do MI pierwszego i ostatniego (według stanu na dzień przygotowywania odpowiedzi) sprawozdania przesłanego przez zarządców dróg, 2. informacji: • w jaki sposób Ministerstwo Infrastruktury kontroluje/ustala listę dróg (lub ich odcinków), dla których właściwi zarządcy nie przesłali sprawozdań, • jakie działania Ministerstwo Infrastruktury podjęło w celu uzyskania brakujących sprawozdań. Termin na udzielenie odpowiedzi upłynął w dniu 23 września 2024 r. W tym czasie, jak i do dnia sporządzenia skargi Minister nie zareagował w jakikolwiek sposób na ww. wniosek. W ocenie skarżącego zakres wnioskowanej informacji obejmuje sprawy związane z bezpieczeństwem ruchu drogowego i dotyczy ocen ryzyka wystąpienia wypadków, które po raz pierwszy miały być sporządzone w 2024 r. przez zarządców dróg wskazanych w ustawie i rozporządzeniu i przekazane do Ministra Infrastruktury. Tak więc z przepisów wynika, że Minister jest właściwym adresatem wniosku, a informacja ze względu na swój charakter ma przymiot informacji publicznej. Organ popadł jednak i trwa w bezczynności w załatwieniu ww. wniosku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ przyznał, że wniosek J. M. z dnia [...] września 2024 r., będący wnioskiem o dostęp do informacji publicznej, nie został realizowany w terminie do 14 dni, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., ani też nie został wskazany nowy termin załatwienia sprawy o którym mowa w art. 13 ust. 2 ww. ustawy. Wniosek został załatwiony w dniu 8 października 2024 r., pismem znak [...] wraz z załącznikami, przesłanym na adres [...]. Nie kwestionując naruszenia terminu na udzielenie informacji publicznej, organ podkreślił, że opóźnienie organu nie było wynikiem złej woli czy też lekceważenia, ale wynikał z obiektywnych trudności. Niedawna powódź na południu kraju mocno angażuje zasoby Ministerstwa, a Departament Dróg Publicznych (DDP), który merytorycznie przygotował odpowiedź na wniosek, jest jednym z bardziej obciążonych pracą związana z usuwaniem skutków powodzi. Dodatkowo organ zauważył, że opóźnienie nie jest rażąco długie, a wnioskodawca otrzymał wyczerpującą odpowiedź na swój wniosek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej: u.d.i.p.) bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie udostępnił informacji publicznej (art. 4 ust. 3 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie powiadomił wnioskodawcy o niemożliwości udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), nie poinformował o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji lub dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 149 § 2 P.p.s.a.). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez nią informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (vide P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego z 2012 r. nr 6, s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem). Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W rozpoznawanej sprawie kwestia podmiotowa nie budziła wątpliwości, bowiem Minister jako organ władzy publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). W kwestii kryterium przedmiotowego należy wskazać na art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. precyzuje pojęcie informacji publicznej, przedstawiając przykładowy katalog danych mających walor informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, co podyktowane jest transparentnością życia publicznego i zwiększaniem świadomości prawnej społeczeństwa. Podkreślić jednak należy, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Zatem informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, jak również wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Bk 73/22). W sprawie nie jest sporne, że żądane przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej. Ocenę stron podziela również Sąd rozpoznający sprawę niniejszą. Zgodnie z art. 24 ma ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320), zarządca drogi na drogach lub ich odcinkach, o których mowa w art. 24ga ust. 1 i 2, będących w użytkowaniu od co najmniej 3 lat, przeprowadza ocenę ryzyka, w ramach której ocenia parametry użytkowe i techniczne oraz stan techniczny dróg lub ich odcinków, a także ich wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego (ust. 1). Ocenę ryzyka przeprowadza się co 5 lat na podstawie wizji lokalnej w terenie lub na podstawie nagrania wizualnego. Z oceny ryzyka zarządca drogi sporządza sprawozdanie, na które składają się w szczególności wyniki oceny ryzyka oraz syntetyczny opis przyjętych założeń do dokonanej oceny ryzyka wraz z ich uzasadnieniem. Zarządca drogi przekazuje sprawozdanie z oceny ryzyka, o którym mowa w ust. 3, do ministra właściwego do spraw transportu co 5 lat, w terminie do dnia 31 lipca danego roku kalendarzowego( ust. 2, 3 i 4). W myśl natomiast art. 24 mb ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych na podstawie sprawozdań z ocen ryzyka, o których mowa w art. 24ma ust. 3, minister właściwy do spraw transportu sporządza ocenę bezpieczeństwa, stanowiącą ocenę dróg, o których mowa w art. 24ma ust. 1, pod względem poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (ust. 1). Na podstawie oceny bezpieczeństwa minister właściwy do spraw transportu dokonuje klasyfikacji sieci dróg, o których mowa w art. 24ma ust. 1, zgodnie z poziomem bezpieczeństwa ruchu drogowego na tych drogach, przypisując poszczególne drogi lub ich odcinki do jednej z co najmniej trzech kategorii bezpieczeństwa ruchu drogowego (ust. 2). Ocenę bezpieczeństwa przeprowadza się co 5 lat do dnia 31 grudnia danego roku kalendarzowego (ust. 3). Minister właściwy do spraw transportu publikuje wyniki klasyfikacji, o której mowa w ust. 2, na swojej stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej (ust. 4). Nadto Minister właściwy do spraw transportu sporządza sprawozdanie dotyczące klasyfikacji, o której mowa w ust. 2, oraz przekazuje je do Komisji Europejskiej co 5 lat, w terminie do dnia 31 października danego roku kalendarzowego (ust. 5). Aktem wykonawczym w omawianym zakresie jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 maja 2024 r. w sprawie oceny ryzyka wystąpienia wypadków i dotkliwości ich skutków oraz kategorii bezpieczeństwa ruchu drogowego (Dz. U. z 2024 r. poz. 840), wydane na podstawie art. 24 mb ust. 6 powołanej ustawy. Powyższe uregulowania prawne ewidentnie wskazują, że żądane przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej. Żądane we wniosku dostępowym informacje dotyczą bowiem szeroko pojętego bezpieczeństwa ruchu drogowego i ocen ryzyka wystąpienia wypadków, które znajdują swoje źródło w zapisach ustawowych. Dotyczą niewątpliwie spraw publicznych. Z tego względu organ zobowiązany był rozpoznać wniosek w terminie 14 dni, tj. do dnia 23 września 2024 r. Z akt sprawy wynika, że Minister udostępnił wnioskowaną informację publiczną w dniu 8 października 2024 r., a więc po ustawowym terminie. W aktach sprawy brak jest nadto dowodu na zastosowanie przez organ art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Ustalenia te nie są sporne, a Minister w odpowiedzi na skargę przyznaje, że uchybił terminowi wynikającemu z u.d.i.p. Skoro zatem organ udostępnił wnioskowaną informację publiczną po terminie to zarzut bezczynności jest zasadny. Fakt udostępnienia żądanej informacji nie wyłącza zasadności stawianego organowi zarzutu bezczynności i możliwości dokonania merytorycznej oceny tego zarzutu przez Sąd administracyjny (zob. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19). Zdaniem Sądu stwierdzona bezczynność nie jest jednak rażąca. Dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo niedopełnienie przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej ustawowych obowiązków, czyli także przekroczenie terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku woli załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Z okoliczności sprawy nie wynika, aby zaistniała zwłoka wynikała z celowego zaniechania czy też z lekceważącego traktowania przez organ obowiązków informacyjnych. W ocenie Sądu bezczynność w załatwieniu niniejszej sprawy nie jest efektem zaniechań podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia (udostępnienia informacji publicznej). Te okoliczności w ocenie Sądu nie pozwalają uznać, że stwierdzona bezczynność miała postać kwalifikowaną. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji, a na podstawie art. 149 §1a P.p.s.a. jak w pkt 2 sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania zawarte w pkt 3 sentencji wyroku zostało wydane na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w wysokości 100 zł. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a.