II SAB/Wa 585/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 marca 2024 r. sprawy ze skargi W. D. na bezczynność Dyrektora Instytutu Hodowli i Aklimatyzacji Roślin Państwowego Instytutu Badawczego w R. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie rozliczenia kosztów c.o. za 2022 r. dostarczonych do sklepu ogrodniczego S. przy ulicy [...] w B. oddala skargę Pismem z [...] sierpnia 2023 r., przesłanym za pośrednictwem platformy ePUAP, W. D. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący"), powołując art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zwrócił się do Instytutu Hodowli i Aklimatyzacji Roślin - Państwowego Instytutu Badawczego z siedzibą w R. (dalej: "IHAR - PIB", "podmiot zobowiązany", "organ") o przesłanie informacji w zakresie rozliczenia kosztów centralnego ogrzewania za 2022 r. dostarczonego do sklepu ogrodniczego S. Al. [...] w B. Domagał się przesłania kopii (foto kopii lub skanu) dokumentu urzędowego zawierającego powyższe dane. Wnioskodawca zwrócił się o przesłanie ww. dokumentu na wskazany adres e-mail za pośrednictwem platformy ePUAP lub pocztą tradycyjną. Wskazał, że WSA w Warszawie w wyroku w sprawie o sygn. akt II SAB/Wa 155/23 stwierdził, że kopie dokumentów zawierających koszty rozliczenia CO dostarczonych do budynków stanowiących własność organu wiążą się z gospodarowaniem majątkiem Instytutu i w związku z tym stanowią informację publiczną. W odpowiedzi na wniosek skarżącego pismem z [...] sierpnia 2023 r. IHAR – PIB wskazał, że wnioski o sporządzenie z zastosowaniem anonimizacji kopii rozliczenia kosztów energii cieplnej w 2022 r., zużytej w wynajmowanych lokalach, zasilanych z węzła CO w budynkach przy Al. [...] i PI. [...] w B., wymagają uzupełnienia, gdyż żądane dane dotyczą w istocie wniosków o udostępnienie informacji przetworzonych, wobec czego skarżący powinien wykazać, że jego działanie jest szczególnie istotne dla interesu społecznego. W ocenie Instytutu, sposób działania skarżącego oraz liczba, seryjność i treść składanych wniosków o udostępnienie informacji publicznej, przy jednoczesnej rezygnacji z proponowanego przez Instytut dostępu do informacji w trybie bezpośrednim, a także podobieństwo skarg, akcentowanie w żądaniach, zawartych we wnioskach i skargach, kwestii związanych z naliczeniem opłat za wynajmowany lokal, okoliczność czasowa między wnoszeniem kolejnych wniosków i skarg, nie świadczą o zamiarze uzyskania informacji publicznej w celu jej wykorzystania dla dobra wspólnego, lecz mają na celu wyłącznie wywołanie dolegliwości u adresata i utrudnienie jego funkcjonowania. Tym samym świadczą one o nadużywaniu przez skarżącego prawa dostępu do informacji publicz W dniu [...] września 2023 r. za pośrednictwem e-mail skarżący wystosował ponaglenie. W odpowiedzi na ponaglenie organ wskazał, że przesłane pisma są bezpodstawne gdyż przepisy k.p.a. nie znajdują do nich zastosowania. Pismem z [...] września 2023 r. W. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Instytutu Hodowli i Aklimatyzacji Roślin - Państwowego Instytutu Badawczego z siedzibą w R. w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] sierpnia 2023 r. o udostępnienie informacji "w zakresie rozliczenia kosztów centralnego ogrzewania za 2022 r. dostarczonego do sklepu ogrodniczego S. ul.AL. [...] w B". Skarżący zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 1 ust 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176), dalej: "u.d.i.p.", art. 35, art. 36 § 1 i art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej: "k.p.a.", poprzez przekroczenie terminów załatwienia sprawy i wniesienia ponaglenia. Skarżący domagał się: 1. uznania, że posiadają walory informacji publicznej dokumenty urzędowe zawierające informację w zakresie rozliczenia kosztów centralnego ogrzewania dostarczone do ogrzewania lokali mieszkalnych i użytkowych w budynku zarządzanym przez Kierownika Oddziału Instytut Hodowli i Aklimatyzacji Roślin - Państwowy Instytut Badawczy w B., który to budynek jest majątkiem Skarbu Państwa, 2. uznania, że bezczynność organu w załatwieniu niniejszej sprawy jest rażącym naruszeniem prawa i narusza godność człowieka; bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie kopii dokumentu urzędowego zawierającego rozliczenia kosztów centralnego ogrzewania dostarczonego do ogrzewania ww. lokali mieszkalnych i użytkowych ma bowiem postać kwalifikowaną, która nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalającej na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołującej dotkliwe skutki społeczne i indywidualne, 3. zobowiązania organu do załatwienia dwóch wniosków z [...] sierpnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, tj. sporządzenie i przysłanie skarżącemu kopii dokumentu urzędowego zawierającego rozliczenia kosztów centralnego ogrzewania dostarczonego do ogrzewania ww. lokali mieszkalnych i użytkowych, 4. wymierzenia Dyrektorowi Instytutu grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 p.p.s.a ), 5. zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, 6. przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 p.p.s.a.). W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., organ powinien załatwić niniejszą sprawę niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie 14 dni. Tymczasem skarżący oczekuje na załatwienie sprawy już 3 tygodnie i 2 dni, co oznacza, że organ pozostaje w bezczynności od [...] sierpnia 2023 r. do dnia wniesienia skargi. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Instytutu Hodowli i Aklimatyzacji Roślin - Państwowego Instytutu Badawczego z siedzibą w R. wskazał, że w przedmiotowej sprawie organ nie wydał decyzji administracyjnej. Wobec powyższego, wskazana w skardze podstawa prawna art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. nie znajduje w sprawie zastosowania. Z tej przyczyny skarga winna zostać odrzucona. W uzasadnieniu wskazał między innymi, że jako oddział naukowy Instytutu badawczego obowiązany jest terminowo realizować zadania statutowe, jest duże spiętrzenie prac badawczych związanych ze zbiorem buraka, a przygotowanie żądanych informacji jest czasochłonne. Podkreślić należy - wbrew twierdzeniom skarżącego - że organ nie odmówił udostępnienia żądanych informacji. Regulacja zawarta w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej ma przeciwdziałać zalewowi wniosków, zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej do realizacji celów osobistych oraz zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupione nie są na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji, lecz na udzielaniu informacji publicznej. Ponadto organ wskazał na nadużycie prawa podmiotowego do informacji publicznej. W ocenie organu skarżący nadużywa swojego prawa dostępu do informacji publicznej, zakłóca bowiem funkcjonowanie Instytutu i zmniejsza efektywność jego działania w zakresie wykonywania powierzonych mu ustawowych zadań. Do nadużycia prawa dochodzi w sytuacjach, gdy strona podejmuje prawnie dozwolone działania dla celów innych, niż przewidziane przez ustawodawcę. Prawo to winno być jednak wykonywane zgodnie z celem, na który zostało przyznane. W konsekwencji zachowanie, które formalnie zgodne jest z literą prawa, lecz sprzeciwia się jej sensowi, nie może zasługiwać na ochronę (Marcin Warchoł, Pojęcie nadużycia prawa w procesie karnym, "Prokuratura i Prawo", 2007, nr 11, s. 49 i n.; T. Cytowski, Procesowe nadużycie prawa, "Przegląd Sądowy" 2005, nr 5, s. 81 i n.; M.G. Plebanek, Nadużycie praw procesowych w postępowaniu cywilnym, Warszawa 2012, s. 50 i n.; P. Przybysz, Nadużycie prawa w prawie administracyjnym, w: red. H. Izdebski, A. Stępkowski, Nadużycie prawa, Warszawa 2003, s. 189; por. wyrok NSA z 21 stycznia 2011 r., II FSK 1338/10, pub. orzeczenia.nsa.gov.pl). Zachowanie podmiotu wnoszącego o udzielenie informacji publicznej winno być więc w każdym przypadku oceniane indywidualnie nie tylko w kontekście uprawnienia do uzyskania takiej informacji, ale w konkretnych sytuacjach również przy uwzględnieniu nadrzędnych wobec niego zasad i wartości. W oparciu o poglądy wyrażane w literaturze oraz w orzecznictwie można wskazać trzy główne grupy problemowe, w kontekście których pojawia się zagadnienie nadużycia prawa do informacji publicznej, tj. wykorzystanie prawa do informacji w celu zakłócenia funkcjonowania organów administracji (do swoistego pieniactwa z wykorzystaniem prawa do informacji), wykorzystanie dla celów gospodarczych, zawodowych lub na potrzeby prowadzenia indywidualnych sporów prawnych, a także wykorzystanie dla szykanowania osób piastujących funkcje publiczne, do pozyskiwania informacji o tych osobach nie w celu społecznej kontroli, lecz dla prowadzenia sporów osobistych, zaspokojenia prywatnych animozji. Wykorzystywanie rozwiązań ustawowych do zakłócania funkcjonowania organów administracji określa się niekiedy mianem dążenia do "udręczenia" podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji. Udostępnienie informacji publicznej zawsze bowiem wiąże się z zaangażowaniem personelu administracyjnego i określonych środków technicznych. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy organ podkreślił, że model działania skarżącego oraz liczba, seryjność i treść złożonych wniosków o udostępnienie informacji publicznej a także podobieństwo skarg, akcentowanie w żądaniach zawartych w skargach kwestii związanych z naliczaniem opłat za wynajmowany lokal (w tym przypadku - opłat za ogrzewanie), okoliczność czasowa między wnoszeniem skarg i ponagleń, nie świadczą o zamiarze uzyskania informacji publicznej w celu jej wykorzystania dla dobra wspólnego, lecz mają na celu wywołanie dolegliwości u adresata i utrudnienie jego funkcjonowania. Tym samym świadczą o nadużyciu prawa przez skarżącego. Organ wyjaśnił, że skarżący po odmowie sprzedaży mu wynajmowanego lokalu, zaczął składać wiele różnych pism dotyczących lokalu, zarówno do organu jak i innych podmiotów. Pisał m.in. do Premiera, Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, skarżył Instytut na Policję, etc. Skarżący - w ocenie organu popartej oświadczeniem skarżącego na piśmie - usiłował i w dalszym ciągu usiłuje zmusić organ do sprzedaży mu lokalu, nawet pomimo, że otrzymał stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który nadzoruje organ, w którym Minister wyraźnie wskazał, że Instytut posiada nieruchomości dla realizacji celów statutowych, a wniosek skarżącego w zakresie woli nabycia nieruchomości nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący próbował wykorzystać wielokrotnie różne instytucje publiczne i służby (m.in. Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, kilkukrotnie Policja i Prokuratura, Sąd Rejonowy w B., Prezydent Miasta B.), aby osiągnąć swój prywatny cel. Na skutek zarządzenia z 4 marca 2024 r. dołączono do akt niniejszej sprawy pismo organu z [...] lutego 2023 r. ze sprawy o sygn. akt II SAB/Wa 155/23, którym organ poinformował skarżącego, że węzeł CO zasila w energię cieplną budynek trzylokalowy przy Al. [...] w B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a." sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Wniosek o udzielenie wskazanych informacji skarżący złożył w dniu [...] lutego 2022 r. w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, co wynika z pisma organu z [...] lutego 2023 r. Ustawa ta w sposób kompleksowy reguluje kwestie dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 i art. 6 tejże ustawy. Zgodnie z powołanymi przepisami informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Stwierdzić zatem można, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne oczywiście w zakresie tych zadań. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, stanowi ją treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej oraz podmioty niebędące organami administracji, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 listopada 2003 r. II SAB 372/03 wyraził pogląd, zgodnie z którym obowiązek udostępnienia informacji publicznej przez władze publiczne i inne podmioty wykonujące zadania publiczne nie dotyczy informacji ogólnodostępnej bądź informacji będącej już w posiadaniu wnioskującego o jej udostępnienie. Jak wynika z akt sprawy, skarżący domagał się informacji w zakresie rozliczenia kosztów centralnego ogrzewania za 2022 r. dostarczonego do sklepu ogrodniczego S. przy Al. [...] w B. Jak wynika z treści uzasadnienia wyroku z dnia 1 sierpnia 2023 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Wa 155/23 r. (który znany jest Sądowi z urzędu wraz z aktami sprawy) Kierownik Instytutu w piśmie z [...] lutego 2023r., odnosząc się do pisma skarżącego z [...] lutego 2023 r. wskazał, że skarżący otrzymał już 12-miesięczne szczegółowe rozliczenie z 2022 r. zużytych mediów, w tym energii cieplnej, w lokalach zasilanych z węzła CO przy Al. [...] w B., co skarżący potwierdził w piśmie z [...] lutego 2023 r., a właśnie pod tym adresem mieści się sklep ogrodniczy S. Tak więc skarżący pozyskał żądaną informację, co wynika wprost z pisma z [...] lutego 2023 r. Kierownika Instytutu. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest umożliwienie osobie zainteresowanej zapoznania się z jej treścią. Cel ten w niniejszej sprawie został zrealizowany, co oznacza, że dalsze żądanie udzielenia tej samej informacji, chociaż w innej formie nie rodzi po stronie adresata wniosku obowiązku jej udostępnienia. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, nie można przypisać organowi bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego, gdyż cel ustawy o dostępie do informacji publicznej został osiągnięty. Bezczynność występuje bowiem wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1996, s. 62-63). Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd skargę oddalił, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a..