II SAB/Wa 587/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 listopada 2018 r. sprawy ze skargi J. J. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 21 lipca 2017 r. 1. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie. Przedmiotem skargi J. J. jest przewlekłe prowadzenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych postępowania z wniosku skarżącego z 21 lipca 2017 r. o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708). Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że J. J. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych z wnioskiem z 21 lipca 2017 r. o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w brzmieniu nadanym ustawą z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 2270). Wnioskodawca wniósł o ustalenie, że art. 15 lit. c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym podlega wyłączeniu stosowania wobec niego. Pismo skarżącego wpłynęło do organu w dniu 1 sierpnia 2017 r. W piśmie z [...] września 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych zwrócił się do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o udzielenie informacji, czy skarżący ma ustalone prawo do emerytury lub renty i czy otrzymuje świadczenie oraz podanie jakie okresy pracy i służby w jakich formacjach stanowiły podstawę ustalenia tego świadczenia. W tym samym dniu organ, powołując się na art. 36 k.p.a. poinformował skarżącego, że z uwagi na konieczność "dokonania wszechstronnego i wnikliwego zbadania (...) sprawy," nie zostanie załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. i wyznaczył nowy termin ([...] kwietnia 2018 r.). Z akt sprawy wynika, że organ emerytalno-rentowy w piśmie z [...] września 2017 r., które wpłynęło do Ministra Spraw Wewnętrznych w dnu 18 września 2017 r., poinformował, że J. J. ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej. Został zwolniony ze służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...] w dniu [...] października 1991 r. Organ dołączył do pisma decyzje z [...] czerwca 2017 r. o ponownym ustaleniu wysokości emerytury (na podstawie art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym) oraz o ponownym ustaleniu skarżącemu renty inwalidzkiej a także pismo Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z [...] marca 2017 r. z którego wynika, że skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych w art. 13 b powołanej ustawy. W dniu [...] grudnia 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zwrócił się do Komendanta Głównego Policji oraz Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu o przekazanie informacji dotyczących przebiegu służby skarżącego, ze szczególnym uwzględnieniem służby wykonywanej z narażeniem zdrowia i życia. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych J. J. w piśmie z [...] grudnia 2017 r. na podstawie art. 37 § 1 pkt 1 i § 3 pkt 2 k.p.a. wniósł ponaglenie do organu prowadzącego postępowanie. Skarżący podał, że Minister nie rozpoznał jego sprawy w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia jego wniosku, nie uczynił tego również w ciągu dwóch miesięcy (art. 35 § 3 k.p.a.). Z akt sprawy wynika, że odpowiedź Instytutu Pamięci Narodowej na pismo organu z [...] grudnia 2017 r. wpłynęła do Ministra w dniu [...] marca 2018 r. natomiast Komendant Główny Policji udzielił odpowiedzi w piśmie z [...] marca 2018 r. (data wpływu do organu 28 marca 2018 r.). Minister Spraw Wewnętrznych w piśmie z maja 2018 r. (bez dnia) zawiadomił skarżącego o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz zgłaszania uwag i wniosków (art. 10 § 1 k.p.a.) oraz o terminie załatwienia sprawy (do [...] lipca 2018 r.). Skarżący w piśmie z [...] marca 2018 r. oświadczył, że "(jego) udział w przeglądaniu dokumentów nic nie wniesie to sprawy" i wniósł o "jak najszybsze" wydanie decyzji. J. J. w dniu 10 września 2018 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Skarżący zarzucił organowi "niedotrzymanie" terminu załatwienia w którym powinien załatwić sprawę. Na tej postawie wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie jednego miesiąca oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ nie rozpoznał jego wniosku w terminie określonym w art. 35 § 1 k.p.a., nie dochowywał też kolejnych (przedłużonych) terminów załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych wniósł o jej oddalenie. Organ podał, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się niekiedy, że sprawy o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy o zapatrzeniu emerytalnym są sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych i w związku z tym właściwe w tych sprawach są sądy powszechne a nie wojewódzkie sądy administracyjne. Wobec tego nie jest dopuszczalne w tych sprawach również wniesienie skargi na bezczynność (przewlekłość postępowania) organu. Minister dodał, że w rozpoznawanej sprawie. Minister stwierdził jednocześnie, że zarzut przewlekłości postępowania nie jest uzasadniony. Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga bowiem wnikliwej analizy, często bardzo obszernego, materiału dowodowego, a znaczna ilość spraw podlegających rozpatrzeniu przez organ (4.600) "uniemożliwia" ich terminowe załatwienie. Sąd z urzędu stwierdza, że decyzją z [...] listopada 2018 r. (nr [...]) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Skarżący J. J. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na przewlekłość postępowania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zarzucił temu organowi, że w ustawowym terminie nie rozpoznał jego wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym i w związku z tym wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji. Tej skardze towarzyszą następujące okoliczności faktyczne: wniosek skarżącego o wydanie decyzji wpłynął do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji 1 sierpnia 2017 r., w dniu [...] września 2017 r. organ zwrócił się do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z pytaniem, czy skarżący ma ustalone prawo do emerytury lub renty oraz zawiadomił stronę o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy ([...] kwietnia 2018 r.). W dniu [...] września 2017 r. Minister otrzymał odpowiedź w tej sprawie i następnie [...] grudnia 2017 r. wystąpił do Komendanta Głównego Policji oraz Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej o informacje dotyczące przebiegu służby skarżącego, istotne z punktu widzenia zastosowania art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Z akt sprawy wynika, że organ, który od 26 marca 2018 r. dysponował wszystkimi żądanymi dokumentami, nie zakończył postępowania w wyznaczonym terminie (do [...] kwietnia 2018 r.), a co więcej, w maju 2018 r. wyznaczył kolejny "nowy" termin załatwienia sprawy ([...] lipca 2018 r.), którego również nie dotrzymał. Trzeba dodać, że w dniu [...] listopada 2018 r., a więc po wniesieniu przez skarżącego w dniu 10 września 2018 r. skargi na przewlekłość postępowania Ministra Spraw Wewnętrznych w tej sprawie, organ rozpoznał jego wniosek i wydał decyzję. Z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2017 r., poz. 935, obowiązującym od 1 czerwca 2017 r.). Innymi słowy, organ prowadzi postępowanie przewlekle wówczas, gdy nie załatwia sprawy w wymaganym terminie, a więc w okresie, który można uznać za konieczny dla wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Prowadzi zatem, co prawda, postępowanie ale podejmuje w nim czynności opieszale, w tempie nie znajdującym usprawiedliwienia w ich złożoności lub charakterze, albo czynności zbędne, pozorne albo nie podejmuje żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy (por. np. wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1039/17, LEX nr 2454680, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 22 listopada 2017 r. sygn. akt II SAB/Łd 187/17, LEX nr 2411020). Narusza tym samym wyraźnie wynikającą z art. 12 § 1 k.p.a. zasadę szybkości postępowania administracyjnego. Wynika z tego, że przesłanką uznania przez Sąd przewlekłości postępowania jest sposób zachowania się organu w trakcie toczącego się postępowania, prowadzący do niezałatwienia sprawy w wymaganym terminie. W kontrolowanej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prowadzi postepowanie wyjątkowo nieefektywnie a zatem przewlekle. O nieefektywności działań organu świadczy nie tylko zbyt długi okres trwania postępowania (decyzja została wydana po upływie 16 miesięcy od dnia otrzymania wniosku skarżącego), ale także jego konkretne zachowania procesowe. Otóż, Minister [...] września 2017 r., a więc miesiąc od dnia otrzymania wniosku skarżącego (1 sierpnia 2017 r.), podjął pierwszą czynność procesową i zwrócił się do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o informację, czy ma on ustalone prawo do emerytury (renty). Minister po uzyskaniu żądanych informacji w dniu [...] września 2017 r. przez trzy miesiące nie podjął żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy i dopiero [...] grudnia 2017 r. zwrócił się do Komendanta Policji oraz Instytutu Pamięci Narodowej o dokumenty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Te czynności można było dokonać zdecydowanie wcześniej. Co więcej, organ który od 26 marca 2018 r. dysponował żądanymi, kompletnymi dokumentami, potrzebował dwa miesiące, aby zawiadomić skarżącego o zebraniu całego materiału dowodowego (art. 10 § 1 k.p.a.) i przedłużył termin załatwienia sprawy (do [...] lipca 2018 r.), którego również nie dochował. Zdaniem Sądu, charakter i okoliczności sprawy nie uzasadniają opieszałości organu w podejmowaniu czynności w tej sprawie. Organ dwukrotnie informował skarżącego o niemożności zakończenia postępowania, z uwagi na konieczność "dokonania wszechstronnej i wnikliwej analizy (...) sprawy" (przy czym w piśmie z [...] września 2017 r. przedłużył termin załatwienia sprawy aż do [...] kwietnia 2018 r. a więc o siedem miesięcy). Trzeba zauważyć, że kolejne (drugie) przedłużenie terminu nastąpiło w maju 2018 r., a więc po upływie wyznaczonego (przedłużonego) terminu zakończenia postępowania. Z akt sprawy wynika, że w maju 2018 r. organ zebrał już cały materiał dowodowy (zawiadomił stronę o prawie zapoznania się z aktami sprawy) i mimo upływu przedłużonego po raz kolejny terminu, nie załatwił niniejszej sprawy. Nic więc nie usprawiedliwia tej opieszałości organu i tym samym nie pozwala na oddalenie zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania w tej sprawie. Jak już powiedziano, przesłanką uznania przez Sąd przewlekłości postępowania jest sposób zachowania się organu w trakcie toczącego się postępowania, prowadzący w rezultacie do niezałatwienia sprawy w wymaganym terminie. Z przedstawionych powodów Sąd stwierdził, że przewlekłość w postępowaniu była nie tylko niewątpliwa, ale miała charakter rażący. W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że przy ocenie charakteru przewlekłości kluczowa jest długość okresu tej opieszałości organu (zob. W. Chróścielewski, glosa do wyroku NSA z 24 kwietnia 2015 r., I FSK 1881/14, Orzecznictwo Sądów Polskich z 2015, nr 12, poz. 116). Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia, "rażące" to "ponad miarę", "niewątpliwe", "wyraźne", "oczywiste". Można dodać, znaczna ilość spraw podlegających rozpatrzeniu przez organ a także ich charakter sprawy "nie uzasadniają" opieszałego działania organów administracji publicznej. Zapatrywanie organu, wyrażone w odpowiedzi na skargę o potrzebie wnikliwiej oceny stanu faktycznego sprawy Sąd w pełni podziela. Tym niemniej, czasu opóźnienia w niniejszej sprawie nie można usprawiedliwiać. Na organach administracji spoczywa obowiązek takiej organizacji pracy, aby możliwe było załatwianie spraw w rozsądnym terminie (bez zbędnej zwłoki), bez naruszenia prawa strony do sprawnego i szybkiego jej rozpoznania (art. 12 § 1 k.p.a.) Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Wprawdzie na podstawie art. 36 k.p.a. organ administracji ma możliwość wyznaczenia nowego (dłuższego) terminu rozpoznania sprawy, niemniej jednak termin ten nie może być dowolny, nie znajdujący uzasadnienia w okolicznościach sprawy. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie, jak już powiedziano, nie występuje. Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) stwierdził, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie znalazł podstaw do zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, ponieważ skarżący z mocy prawa (art. 239 pkt 1 lit d powołanej ustawy) był zwolniony od uiszczenia kosztów sądowych w tej sprawie.