II SAB/Wa 588/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Janusz Walawski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 marca 2019 r. sprawy ze skargi M. D. na bezczynność Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie rozpatrzenia skargi z dnia [...] listopada 2017 r.. 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza organowi grzywnę w kwocie 200 zł (słownie: dwieście złotych); 4. zasądza od Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych na rzecz M. D. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący, zwany dalej "Wnioskodawcą", zarzucił Prezesowi Urzędu Ochrony Danych Osobowych bezczynność przy rozpatrywaniu jego skargi na odmowę usunięcia przez Komendanta Głównego Straży Granicznej, zwanego dalej "KGSG", danych osobowych z baz danych Straży Granicznej. Pomimo posługiwania się w pewnych sekwencjach skargi także pojęciem przewlekłość postępowania, wobec treści jej uzasadnienia, Sąd zakwalifikował ją jako dotyczącą bezczynności. Wniesiono o: - zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni, - zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, - orzeczenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). Uzasadniając skargę, podniesiono: - postępowanie z wniosku prowadził uprzednio Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych; w związku z likwidacją tego urzędu i powstaniem nowego organu - Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych, który przejął prowadzone sprawy - Wnioskodawca [...] sierpnia 2018 r. złożył wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, - do dnia wniesienia skargi (datowana [...] września 2018 r.) organ nie wydał stosownego aktu administracyjnego; w tym stanie rzeczy skarga jest uzasadniona. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono: - w następstwie skargi Wnioskodawcy (pismo datowane [...] listopada 2017 r., data wpływu – [...] listopada 2017 r.) organ - [...] marca 2018 r. - skierował do KGSG wezwanie do złożenia wyjaśnień; odpowiedź KGSG wpłynęła [...] marca 2018 r.; wskazano w niej, że Wnioskodawca [...] października 2017 r. zwrócił się z żądaniem usunięcia swoich danych osobowych ze wszystkich baz danych Straży Granicznej - z okresu [...] stycznia 2005 r. do [...] października 2017 r.; w odpowiedzi z [...] listopada 2017 r. KGSG odmówił usunięcia tych danych z przywołaniem podstawy prawnej; w treści wyjaśnień KGSG stwierdził, że podtrzymuje wcześniejsze stanowisko, - Wnioskodawca - pismem z [...] sierpnia 2018 r. - zwrócił się organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, a kolejnym pismem z tej samej daty z wnioskiem o udzielenie informacji, na jakim etapie jest rozpatrzenie jego podania w sprawie nieprawidłowości w procesie przetwarzania danych osobowych przez KGSG, - w następstwie powyższego organ - [...] września 2018 r. - skierował do stron informację o zgromadzeniu materiału dowodowego, wystarczającego do wydania decyzji administracyjnej z wyznaczeniem 7-dniowego terminu na wypowiedzenie się do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań, - [...] września 2018 r. do organu wpłynęła skarga na bezczynność, - w wyniku analizy podniesionych w skardze zarzutów organ wskazał, że - wedle treści skargi - jej przedmiotem jest bezczynność; zgodnie z art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 poz. 1257 ze zm.), zwanej alej K.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki; w literaturze podkreśla się odrębność zakresu pojęciowego zwłoki i opóźnienia; wskazano: "w piśmiennictwie podjęto próbę zdefiniowania pojęcia "opóźnienie" i przyjęto, że "chodzi o stan, w którym załatwienie sprawy nie nastąpiło w podstawowym terminie, a przyczyny takiego stanu rzeczy nastąpiły z winy strony bądź z przyczyn niezależnych od organu"; "zwłokę" należy natomiast utożsamiać z sytuacją, w której uchybienie terminowi faktycznie nastąpiło i stanowi skutek niewłaściwego zachowania się organu (tak: Maria Grzymisławska-Cybulska, Bezczynność organu i przewlekłość postępowania administracyjnego w świetle nowelizacji z 3 grudnia 2010 r., Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, 2012, nr 5. str. 50-63.), - wobec tego zwrócono uwagę, że na czas prowadzenia postępowania wyjaśniającego przypadło zdarzenie o znacznym stopniu doniosłości; było wejście w życie ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. poz. 1000) oraz Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (Dz.U.UE.L.z 2016 r. nr 119. str. 1); nowy stan prawny wiązał się z szeregiem zdarzeń o charakterze faktycznym; zaczęły one zachodzić jeszcze w okresie poprzedzającym; wiązały się z odejściem pracowników odpowiedzialnych za merytoryczne rozpatrywanie spraw; zdarzenia te należy uznać za niezależne od organu; wiązały się one bezpośrednio z warunkami jego funkcjonowania, podyktowanymi sytuacją na rynku pracy; w następstwie wejścia w życie wskazanych aktów prawnych dokonano jednak reorganizacji struktury organizacyjnej urzędu; ze względu na spodziewane zwiększenie liczby rozpatrywanych przez organ spraw, co faktycznie nastąpiło, podjęto również działania nie tylko w celu uzupełnienia braków osobowych, ale również zwiększenia dotychczasowych zasobów kadrowych; reorganizacja - wiążąca się z nową strukturą wewnętrzną - była konieczna ze względu na nowy stan prawny; jej przeprowadzenie nie było możliwe przed wejściem w życie nowych regulacji; w tym świetle nie jest zasadne formułowanie wobec organu zarzutu zwłoki; wpływ na opóźnienie miało bowiem zaistnienie obiektywnych i niezależnych odeń okoliczności, - w świetle art. 35 § 5 K.p.a., do terminów na załatwienie sprawy nie wlicza się okresów opóźnień z przyczyn niezależnych od organu; przesłanka ta winna mieć zastosowanie ze względu na zjawiska zewnętrzne, które miały wpływ na realizację przez organ jego nowych, ustawowych zadań, - przytoczono również uzasadnienie wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 25 czerwca 1987 r. (sygn. akt. 10256/83); zgodnie z nim "Konwencja nakłada na Państwa Strony obowiązek takiego zorganizowania swoich systemów prawnych by umożliwić sądom realizację wymogów zawartych w art. 6 ust. 1, w tym wymóg przeprowadzenia postępowania w rozsądnym terminie: jednak chwilowe nagromadzenie spraw nie oznacza odpowiedzialności Państw-Stron, pod warunkiem iż z należytą szybkością zostaną podjęte środki zaradcze, by usunąć tego rodzaju wyjątkową sytuację." (tłum. pol. za Redakcją Publikacji Elektronicznych Wolters Kluwer Polska). - rozpatrywanie danej sprawy znajduje się w końcowej fazie i jest uzależnione od skutecznego upływu terminu wyznaczonego na odniesienie się przez strony do zgromadzonego materiału dowodowego, - pisma Wnioskodawcy z [...] sierpnia 2018 r. zostały przekazane drogą elektroniczną; jednakże on sam zrezygnował z doręczania pism tą drogą; chociaż jest to zgodne z przepisami powszechnie obowiązującego prawa, to jednakże stanowi działanie niezrozumiałe z perspektywy zarzutów, stawianych organowi; w obecnej sytuacji organ jest zobowiązany nadal prowadzić korespondencję ze stroną za pomocą tradycyjnych środków; wydłuża to czas, w jakim jest w stanie powziąć wiedzę o skuteczności biegu terminu w stosunku do komunikacji drogą elektroniczną, którą Wnioskodawca jest się niewątpliwie w stanie posługiwać, - w momencie przygotowywania niniejszego pisma jest spodziewane rychłe wydanie decyzji ze względu na podjęte przez organ w ramach postępowania działania. W dodatkowym piśmie (k. [...]) organ poinformował o wydaniu wobec skargi Wnioskodawcy decyzji (z [...] października 2018 r.). Załączono ją do akt. Wnioskodawca wyjaśnił zaś (pismo k. [...]), że nie korzysta z doręczeń drogą elektroniczną, gdyż spotkał się z przypadkami wadliwego działania systemu doręczania korespondencji - w ramach platformy e-PUAP. Wskazał też, że reorganizacja nie może usprawiedliwiać występującej w danej sprawie bezczynności organu. Skargę rozpoznano w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zważył, co następuje: Bezczynność organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji nie podejmuje działań w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem stosownego aktu w terminie lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy zwłoka w prowadzeniu postępowania została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu (patrz: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Skarga może być wniesiona po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy, po wyczerpaniu środków zaskarżenia – ponaglenia (art. 37 § 1 K.p.a.). W rozpoznawanym przypadku zadość temu wymaganiu czyniło wezwanie z z [...] sierpnia 2018 r. Przepisy nie zakreślą wymaganego minimalnego bądź maksymalnego okresu pomiędzy wykorzystaniem środka, wskazanego w art. 37 § 1 K.p.a., w zw. z art. 52 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a wniesieniem skargi. Stosownie do art. 35 § 3 K.p.a., załatwienie sprawy, wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 K.p.a.). Trafnie opisano przebieg sprawy w odpowiedzi na skargę. Ponowne jej referowanie byłoby niezasadne. Co potwierdzają akta sprawy, po wpływie do organu skargi Wnioskodawcy na KGSG - w końcu 2017 roku - organ podjął pierwsze czynności dopiero w marcu roku następnego a - po uzyskaniu odpowiedzi na zadane pytanie w tym samym miesiącu marcu - nie podejmował później żadnych czynności aż do czasu skierowania doń przez Wnioskodawcę ponaglenia (nazwanego wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa) - w sierpniu 2018 roku. Wówczas dopiero podjęto dalsze czynności, informując strony o zgromadzeniu pełnego materiału dowodowego a następnie - już po wniesieniu we wrześniu 2018 roku skargi do Sądu - wydano orzeczenie w sprawie - w październiku 2018 roku. W takiej sytuacji nie ulega wątpliwości, że nie zachowano terminów zakreślonych w art. 35 § 3 K.p.a.. Nie spełniono jednocześnie wymagania z art. 36 K.p.a. - informowania strony o terminie załatwienia sprawy i przyczynie zwłoki. Nie znosiłoby to wprawdzie również stanu bezczynności, lecz pozwalało domniemywać, że sprawy były rozpatrywane sukcesywnie, wedle przyjętych reguł (zakreślenie odmiennego terminu załatwienia sprawy indywidualnej, wobec braku możliwości zachowania tych, wynikających z reguł ogólnych). Nie sposób podzielić argumentacji organu, jakoby w sprawie nie można było dopatrywać się bezczynności, wobec wystąpienia okoliczności obiektywnej, jaką było przekształcenie urzędu w następstwie wejścia w życie nowych regulacji, zakreślających dodatkowe zadania. Rolą organu było bowiem takie zorganizowanie pracy, aby sprawy były załatwione sukcesywnie i w rozsądnym terminie, a stosowne czynności nie były podejmowane dopiero, wobec zastosowania środków procesowych - ponaglenia a następnie wywiedzenie skargi do sądu administracyjnego. Strony powinny być też informowane o terminie załatwienia ich sprawy, gdy nie mogą być zachowane ogólne reguły zakreślone w K.p.a. Z kolei sama reorganizacja urzędu nie pozwala uznać, że organ był w ogóle zwolniony z obowiązku zachowania terminu załatwienia sprawy a więc zachodzą przesłanki zakreślone w art. 35 § 5 in fine K.p.a. Uzasadniona jest więc konstatacja, że w okresie załatwienia danej sprawy - od wpływu wniosku w listopadzie do podjęcia pierwszych czynności w marcu kolejnego roku a następnie uzyskania odpowiedzi w marcu do skierowania pisma do stron w sierpniu - organ pozostawał w bezczynności. Bez wpływu na tą ocenę pozostaje kwestia żądania Wnioskodawcy, aby doręczano mu korespondencje przesyłką listową. Tym niemniej Sąd miał na uwadze, że okres załatwienia sprawy nakładał się na poważne zmiany w strukturze działania urzędu a w końcu - wobec wniesienia niniejszej skargi - podjęto skuteczne działania, ukierunkowane na załatwienie danej sprawy. Skutkiem tego było wydanie decyzji w październiku 2018 roku. W takiej sytuacji nie sposób kwalifikować bezczynności organu, jako mającej charakter rażącego naruszenia prawa. Nie był także w tej sytuacji uzasadniony wniosek o wymierzenie grzywny w wysokości maksymalnej, przewidzianej ustawą - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (żądanie skargi). W danym przypadku kwotą adekwatną i wystarczającą dla zdyscyplinowanie organu, w celu zapewnienia płynnego załatwienia spraw w przyszłości - bez względu na okoliczności zewnętrzne, do których można zaliczyć konieczność przeprowadzenia zmian organizacyjnych - jest wskazana w sentencji wyroku. Jak przyjęto w judykaturze, samo załatwienie sprawy administracyjnej przed wyrokowaniem sądu, nie wyłącza zasadności orzekania w przedmiocie bezczynności organu w toku postępowania - przed wydaniem decyzji czy innego aktu. Sąd odstępuje wówczas jedynie od zobowiązania organu do wydania orzeczenia w stosownym terminie. Reasumując, wobec niezałatwienia sprawy przez organ administracji publicznej w terminie określonym w art. 35 K.p.a., skargę należało uznać za zasadną. Sąd nie uwzględnił natomiast żądania aby zobowiązać organ do zastosowanie sankcji dyscyplinarnej względem pracownika za stosowne uchybienia przy terminowym załatwianiu sprawy, gdyż wykracza to poza jego kompetencje przy orzekaniu w sprawie bezczynności. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1-3 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zapadło w pkt 4 sentencji wyroku na podstawie art. 200 ustawy. Zasądzona kwota to poniesiony koszt wpisu od skargi. ----------------------- 5