II SAB/Wa 589/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Burmistrza W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w sprawie z wniosków z dnia [...] lipca 2019 r. 1. zobowiązuje Burmistrza W. do rozpoznania wniosków A.K. z dnia [...] lipca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala wniosek o wymierzenie grzywny, 4. zasądza od Burmistrza W. na rzecz skarżącej A. K. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] lipca 2019 r. A. K. (dalej: "skarżąca", "strona", "wnioskodawca") złożyła do Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz", "organ") wnioski (pisma z dnia [...] lipca 2019 r.) o udostępnienie informacji publicznej poprzez: 1) wskazanie w jaki sposób został wyłoniony wykonawca umowy oznaczonej w Centralnym Rejestrze Umów Gminy [...] (marzec 2019) pod numerem [...], podanie danych podmiotu, z którym została podpisana ww. umowa, kiedy podpisano tę umowę oraz kiedy ją zrealizowano, na jaką kwotę podpisano umowę, co jest jej przedmiotem oraz udostępnienie kserokopii tej umowy; 2) udostępnienie umowy na "Wykonanie projektu i zabudowy stoiska wystawienniczego Gminy [...] podczas Europejskiego Kongresu Gospodarczego w [...] w dniach [...]-[...].05.2019 r." oraz przedstawienie faktur wystawionych przez wykonawcę umowy. Pismami z [...] lipca 2019 r. (znak: [...]oraz znak:[...]) organ poinformował skarżącą, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm.; dalej: "u.d.i.p."). Nadto wskazał, że umowa na wniosek wykonawcy objęta jest klauzulą poufności, cytując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 grudnia 2015 r. I OSK 2385/14, w którym podniesiono m.in., że ograniczenie prawa do informacji publicznej, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jest uzasadnione ochroną praw innych osób, w tym ochroną tajemnicy przedsiębiorcy. Burmistrz uznał zatem, że skoro zatem żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznej, to organ nie miał zgodnie z art. 16 u.d.i.p. podstaw do wydania decyzji. Pismem z 7 sierpnia 2019 r. skarżąca, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), wniosła skargę na bezczynność Burmistrza polegającą na nieudzieleniu odpowiedzi na zapytania zawarte we wnioskach o udostępnienie informacji publicznej, pomimo obowiązku ciążącego na organie. Autor skargi wniósł o: 1) stwierdzenie, że Burmistrz dopuścił się bezczynności w sprawie udzielenia informacji publicznej; 2) stwierdzenie, że bezczynność Burmistrza miała miejsce z rażącym naruszeniem przepisów prawa, tj. przepisów art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 9 k.p.a.; 3) zobowiązanie Burmistrza do udostępnienia, w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się orzeczenia w niniejszej sprawie, informacji publicznej, zgodnie z treścią wniosków z [...] lipca 2019 r., tj.: a) wskazanie w jaki sposób został wyłoniony wykonawca umowy oznaczonej w Centralnym Rejestrze Umów Gminy [...] (marzec 2019) pod numerem [...], podanie danych podmiotu, z którym została podpisana ww. umowa, kiedy podpisano tę umowę oraz kiedy ją zrealizowano, na jaką kwotę podpisano umowę, co jest jej przedmiotem oraz udostępnienie kserokopii tej umowy; b) udostępnienie umowy na wykonanie projektu i zabudowy stoiska wystawienniczego Gminy [...] podczas Europejskiego Kongresu Gospodarczego w [...] w dniach [...]-[...].05.2019 r. oraz przedstawienie faktur wystawionych przez wykonawcę umowy; 4) wymierzenie Burmistrzowi grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku 2018; 5) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano między innymi, że stanowisko doktryny i judykatury co do tego, że umowy cywilnoprawne zawierane przez jednostki administracji samorządowej, w tym również gminy, dotyczące jakiegokolwiek dysponowania majątkiem tychże jednostek stanowią informację publiczną jest jednolite. Skarżąca zauważyła, że w piśmiennictwie wskazuje się, że na gruncie u.d.i.p. uzasadnione jest szerokie rozumienie pojęcia majątku jako ogółu praw i obowiązków określonego podmiotu. W związku z tym do informacji o majątku, którym dysponują podmioty zobowiązane do udostępniania informacji należy zaliczyć informacje o nieruchomościach, rzeczach ruchomych oraz innych prawach majątkowych, a także prawa na dobrach niematerialnych, ukształtowane jako prawa bezwzględne albo względne zobowiązania. Treść umów cywilnoprawnych, zawieranych przez organy władzy samorządowej co do zasady zawsze stanowi informację publiczną, ponieważ informacją publiczną jest każda informacja, która dotyczy działania lub finansów mających charakter publiczny. Skarżąca wskazała także, że informacja o treści i postaci faktur dotyczących obsługi prawnej organu administracji publicznej jest udostępnieniem informacji o majątku, którym dysponują władze publiczne, gdyż stanowią one podstawę do wydatkowania środków finansowych organu, a zatem podlegają udostępnieniu na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p. Taki charakter mają bowiem faktury, umowy i inne dokumenty dotyczące zakupu przez organy władzy publicznej towarów lub usług, w tym obrazujące wydatki na cele reklamy i promocji, które stanowią podstawę do wydatkowania przez organ środków publicznych (określonych kwot) na rzecz podmiotów świadczących te usługi. Podobnie rzecz ma się z darowiznami poczynionymi ze środków publicznych. Tym samym twierdzenie, że obie umowy cywilnoprawne, których dotyczą wnioski z [...] lipca 2019 r. nie stanowią informacji publicznej pozostaje w rażącej sprzeczności z powołanymi wyżej przepisami ustawy oraz ich wykładnią, która na gruncie wskazanej wyżej, ugruntowanej praktyki orzeczniczej sądów administracyjnych, nie budzi żadnych wątpliwości. Jednocześnie skarżąca zauważyła, że organ całkowicie pominął milczeniem (a więc pozostaje w stanie bezczynności w odniesieniu do przedłożonego wniosku o udostępnienie informacji, publicznej) pozostałe kwestie wniosków o udzielenie informacji publicznej, odnoszące się do okoliczności zawarcia wskazanej umowy, jej strony, przedmiotu, wartości itp. Powyższe informacje również jako ściśle związane z wykonywaniem przez gminę zadań ustawowych i wydatkowaniem środków publicznych stanowią informację publiczną. W związku z tym Burmistrz pozostaje w stanie bezczynności z uwagi na fakt, że ani nie udostępnił wnioskowanej informacji będącej informacją publiczną, ani nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, co uzasadnia złożenie skargi na bezczynność organu. Konkludując skarżąca stwierdziła, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p., ponieważ jest informacją odnoszącą się bezpośrednio do działalności Burmistrza w zakresie wykonywania ustawowych obowiązków Gminy [...] oraz dysponowania środkami publicznymi – majątkiem Gminy [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Organ uznał, że rozpoznał wnioski skarżącej zgodnie z przepisami u.d.i.p. oraz zastosował formę odpowiedzi wynikającą z przepisów tej ustawy. Tym samym, zdaniem Burmistrza, nie doszło do naruszenia przepisów prawa, dlatego też zarzut bezczynności jest bezzasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym zważył, co następuje: Skargę uznać należało za zasadną. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1 - 2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Stosownie do art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny, czy istnieją przesłanki ku temu, aby nakazać pytanemu organowi dopełnienia stosownych czynności. Ustalenia wymagała więc okoliczność, czy organ prowadząc przedmiotowe postępowanie pozostawał w bezczynności. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku w zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Natomiast jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). Z kolei zgodnie z art. 16 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji (ust. 1). Do decyzji, o której mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 2). Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z regulacją przyjętą w u.d.i.p., następuje w formie czynności materialno-technicznej w razie udzielenia informacji publicznej, natomiast w razie odmowy udzielenia informacji publicznej – w formie decyzji. Prawo dostępu do informacji publicznej jest gwarantowane konstytucyjnie, jako podstawowe prawo obywateli. Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi bowiem, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenie powyższego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne wymienione w przepisach art. 4 u.d.i.p., a w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), do których niewątpliwie zaliczają się także organy jednostek samorządu terytorialnego, w tym wójtowie/burmistrzowie gmin. W kontrolowanej sprawie nie jest zatem sporne, że Burmistrz [...] jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Kwestią sporną jest natomiast, czy żądane przez skarżącą informacje stanowią informację publiczną. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., a podmioty zobowiązane do jej udzielenia w art. 4 u.d.i.p. W świetle powołanych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu. Na gruncie przepisów ustawy, w doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji, jak również odpowiednio taka wiadomość, która odnoszona jest do wyżej wskazanych organów władzy publicznej, jednostek organizacyjnych i innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W świetle powyższego Sąd uznał, że w kategorii informacji publicznej niewątpliwie mieściły się żądane przez skarżącą informacje dotyczące 1) wskazania w jaki sposób został wyłoniony wykonawca umowy oznaczonej w Centralnym Rejestrze Umów Gminy [...] (marzec 2019) pod numerem [...], podanie danych podmiotu, z którym została podpisana ww. umowa, kiedy podpisano tę umowę oraz kiedy ją zrealizowano, na jaką kwotę podpisano umowę, co jest jej przedmiotem oraz udostępnienie kserokopii tej umowy, jak i 2) udostępnienia umowy na "Wykonanie projektu i zabudowy stoiska wystawienniczego Gminy [...] podczas Europejskiego Kongresu Gospodarczego w [...] w dniach [...]-[...].05.2019 r." oraz przedstawienie faktur wystawionych przez wykonawcę umowy. Wskazane powyżej informacje dotyczą bowiem publicznej sfery działania jednostki samorządu terytorialnego, jaką jest miasto [...]. Należy wskazać, że odmowa udostępnienia informacji publicznej musi przybrać formę decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast ocena dotychczasowych działań adresata wniosku, podjętych w celu załatwienia wniosków strony skarżącej o udostępnienie informacji publicznej uzasadnia zarzut jego bezczynności. Podkreślić należy, że z bezczynnością podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot zobowiązany nie podejmuje żadnych działań wobec wniosku o udzielenie takiej informacji lub odmawia udzielenia informacji w nieprzewidzianej dla tej czynności formie prawnej, czy też nie podejmuje innej czynności uzasadnionej przepisami powołanej ustawy. Z taką sytuacją mamy do czynienia w analizowanej sprawie. Wprawdzie w ustawowym terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., adresat wniosków zareagował na nie i wystosował do uprawnionego informacyjnie pisma z [...] lipca 2019 r. zawiadamiające o tym, że żądane przez niego informacje nie mają waloru informacji publicznej. Jednak, co wskazano powyżej, podmiot zobowiązany dokonał błędnej kwalifikacji żądanej informacji. Natomiast nie może o braku bezczynności w załatwieniu sprawy przesądzać jakakolwiek odpowiedź zredagowana przez adresata wniosku. Nie jest do zaakceptowania bowiem stanowisko, że niezależnie od treści i formy udzielonej odpowiedzi, jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu zobowiązanego w sprawie udzielenia informacji wyklucza zarzut bezczynności. Z tych względów należy stwierdzić, że podmiot zobowiązany pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosków skarżącej z [...] lipca 2019 r., bowiem do dnia orzekania w niniejszej sprawie nie zadziałał we właściwej prawnej formie, tj. formie przewidzianej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a mianowicie: udzielił żądanych informacji (czynność materialno-techniczna) bądź uznając, że informacja – z uwagi na ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej nie może być udzielona – nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. Jednocześnie, w ocenie Sądu, stwierdzony stan bezczynności w załatwieniu przedmiotowych wniosków strony skarżącej nie miał charakteru rażącego naruszenia prawa, o czym Sąd orzekł, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., w punkcie 2 wyroku. Zachowanie podmiotu zobowiązanego w kontrolowanej sprawie świadczyło o błędnym interpretowaniu prawa i nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tych samych przyczyn, Sąd nie stwierdził potrzeby wymierzania organowi dodatkowej sankcji w postaci grzywny wynikającej z art. 149 § 2 p.p.s.a., oddalając w tym zakresie wniosek skarżącej na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 3 wyroku). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 149 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach procesu orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (punkt 4 wyroku). Na koszty te składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi.