II SAB/Wa 59/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka- Klimas, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 września 2021 r. sprawy ze skargi J.S. na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy K. do rozpoznania wniosku J.S. z dnia [...] listopada 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Wójta Gminy K. na rzecz skarżącego J.S. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pan J. S. (dalej Skarżący) wniósł skargę na bezczynność i przewlekłe postępowanie Wójta gm. K.(dalej Organ/Wójt) polegającą na nie udzieleniu informacji publicznej na wniosek z dnia [...] listopada 2020r. Skarżący wskazał, że pismem z dnia [...] listopada 2020r., skierowanym za pośrednictwem poczty elektronicznej i doręczonym Organowi w tej samej dacie o godzinie 16:00 (data wpływu wniosku na serwer organu) zwrócił się o pilne poinformowanie: "1/ czy, a jeśli tak to w jakiej dacie, organ przesłał Starostwu Powiatowemu (dalej SP) w W. prawomocne postanowienie wójta w sprawie zaopiniowania projektu podziału nieruchomości w sprawie powstania nieruchomości o nr ew. [...] i [...] stanowiących obecnie ulicę W. w W.R. gm. K.?, 2/jeśli tak, wnosił o przesłanie kopii dokumentu , który to potwierdza, 3/ czy ww. postanowienie znajduje się w posiadaniu organu?" Podniósł, że ustawowy termin na udzielenie informacji upłynął skutecznie 26 listopada 2020r., lecz skarżony nie odpowiedział. Organ w odpowiedzi na wniosek Skarżącego z dnia [...]listopada 2020r. w przedmiocie udostępnienie informacji publicznej pismem z dnia [...] grudnia 2020r. powiadomił Skarżącego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Zdaniem Organu tryb z ustawy o dostępie do informacji publicznej nie dotyczy dostępu do materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Udostępnianie informacji z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego jest odpłatne i następuje na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Jego zdaniem zgodnie z przepisem art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. W celu potwierdzenia swojego stanowiska Organ przywołał stanowisko zawarte w wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 stycznia 2012r., sygn. akt II SAB/Wa 353/11 (orzeczenie prawomocne). Wskazał, że Sąd w podanym wyroku zwrócił uwagę na odmienny tryb dostępu do informacji publicznej w zakresie informacji o gruntach, budynkach i lokalach zawartych w operatach ewidencyjnych. Sąd powołując się na art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podkreślił, że informacje zawarte w operacie ewidencyjnym mają charakter informacji publicznych, a zagadnienie udostępnienia informacji w operacie zostało w sposób kompleksowy unormowane w przepisach ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne. W skardze do Sądu, Skarżący uznał, że stanowisko Organu "poświadcza nieprawdę", bowiem wnioskowana informacja nie dotyczy dostępu do żadnych materiałów geodezyjnych i kartograficznych a jedynie ustalenia faktu, sposobu procedowania dokumentu urzędowego. Jego zdaniem taka informacja na podstawie art. 6 ust. 1 pkt. 3 lit. b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1429 dalej u.o.d.i.p.) jest informacją publiczną. Podniósł, że informacja ta jest dostępna w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem przepisy prawa geodezyjnego i kartograficznego regulują wyłącznie dostęp do materiałów zaliczonych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i materiałów zawartych w ewidencji gruntów i budynków a nie regulują dostępu do informacji o procedowaniu dokumentów pomiędzy organami. Jego zdaniem powoływanie się na przepisy prawa geodezyjnego i kartograficznego nie znajduje żadnych podstaw i służy jedynie celowemu uniemożliwieniu dostępu do niewygodnej informacji publicznej. Uznał, że działanie takie to rażące naruszenie prawa, bowiem nie jest możliwe, aby wieloletni wójt gm. K.nie znał elementarnych przepisów prawa, tym bardziej, że ma wsparcie profesjonalnej kancelarii prawnej. Wskazał, że przedmiotem wniosku nie jest samo postanowienie wójta (jego treść czy postać) opiniujące projekt podziału, lecz jedynie sposób jego procedowania i ustalenie faktu, czy znajduje się ono w ogóle w posiadaniu wystawcy. Informacja taka jest dostępna od przysłowiowej "ręki" i brak jest jakiegokolwiek racjonalnego powodu uniemożliwiania do niej dostępu. Wnosił o: 1/ zobowiązanie skarżonego do niezwłocznego rozpoznania wniosku i załatwienia go zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, 2/ stwierdzenie, że skarżony rażąco naruszył prawo - art. 13, 14, 16 ust. 1 u.o.d.i.p. art. 61 Konstytucji RP i na podstawie art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a. o przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 tej ustawy lub wymierzenia skarżonemu odpowiedniej grzywny, 3/ zasądzenie od skarżonego na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, 4/ o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w piśmie z dnia [...] grudnia 2020r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest na bezczynność i przewlekłe postępowanie Wójta polegająca na nie udzieleniu informacji publicznej na wniosek z dnia [...]listopada 2020r. W ocenie WSA w Warszawie należy generalnie podzielić stanowisko Skarżącego. Na wstępie rozważań w niniejszej sprawie należy wskazać, że na gruncie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm.) generalnie dopuszczalność skargi na bezczynność nie jest uzależniona od uprzedniego złożenia środka zaskarżenia. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2603/13 (CBOSA), ustawa o dostępie do informacji publicznej, jako ustawa szczególna, reguluje w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego, to jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy K.p.a. znajdują zastosowanie tylko wtedy, gdy przepisy tej ustawy tak stanowią. Odsyła ona do przepisów tego kodeksu jedynie w art. 16 ust. 2, a więc należy wyłączyć ich stosowanie do faz poprzedzających wydanie decyzji (nota bene w razie jej wydania uruchamia się ten reżim prawny, co uzasadnia wyczerpanie trybu zaskarżenia w razie zaskarżenia bezczynności organu II instancji, nierozpatrującego w terminie odwołania – por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt I OSK 125/15, publ. w CBOSA, jak i cytowane w jego uzasadnieniu orzecznictwo). Tym samym, w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej, przepis art. 37 K.p.a. w ogóle nie ma zastosowania. Środków zaskarżenia w razie bezczynności nie przewiduje też omawiana ustawa. Oznacza to, że w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej przepisy art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. również nie mogą być stosowane. Ta ostatnia uwaga dotyczy również art. 52 § 3 i § 4 P.p.s.a., gdyż tryb przewidziany w tych przepisach odnosi się do aktów i czynności, a nie bezczynności podmiotu zobowiązanego w zakresie podejmowania aktów i czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., bo nie jest przedmiotom żądania wnioskodawcy wydanie przezeń decyzji, a udzielenie informacji. Przeto nigdy zaskarżenie bezczynności organu nie będzie wymagało wyczerpania ww. trybu. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W przypadku nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Należy podkreślić, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że nie istnieje obowiązek wydania stosowanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Poza tym należy wskazać, że Sąd ocenia skargę na bezczynność na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest również uwzględnić wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. Wobec powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.) informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Prawo obywateli do uzyskania informacji publicznej przewidziano w art. 4 u.d.i.p. Przepis ten przewiduje m.in., iż do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są m.in. organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego publicznych. Ustawodawca w art. 6 u.d.i.p. zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną, przy czym wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 u.d.i.p). Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność Organu, polegająca na nieudostępnieniu Skarżącemu, w trybie u.d.i.p., informacji oraz dokumentów wskazanych we wniosku z dnia [...] listopada 2020r. Organ wskazuje, że w zakresie żądanych przez Skarżącego informacji zasadne jest twierdzenie, że ustawa z dnia 17 maja 1989r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne przewiduje odmienny tryb dostępu do informacji publicznej w zakresie informacji o gruntach, budynkach i lokalach zawartych w operatach ewidencyjnych. Wobec czego udostępnianie informacji z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego jest odpłatne i następuje na podstawie wspomnianej ustawy z dnia 17 maja 1989r. Zdaniem Skarżącego powoływanie się przez Organ na przepisy prawa geodezyjnego i kartograficznego nie znajduje żadnych podstaw i służy jedynie celowemu uniemożliwieniu dostępu do niewygodnej informacji publicznej. Podniósł, że przedmiotem wniosku nie jest samo postanowienie Wójta (jego treść czy postać) opiniujące projekt podziału, lecz jedynie sposób jego procedowania i ustalenie faktu, czy znajduje się ono w ogóle w posiadaniu wystawcy. Jak wskazał Skarżący, informacja taka jest dostępna od przysłowiowej "ręki" i brak jest jakiegokolwiek racjonalnego powodu uniemożliwiania do niej dostępu. Oceniając, czy Organ pozostaje w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku Skarżącego WSA w Warszawie miał na uwadze, że każdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlegać winien ocenie z punktu widzenia przesłanek podmiotowych i przedmiotowych. Udostępnienie informacji objętej wnioskiem może bowiem nastąpić jedynie wówczas, gdy podmiot, do którego zostało skierowane żądanie należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej określonych w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., oraz gdy stwierdzone zostanie, że żądana informacja stanowi informację o charakterze publicznym w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p.. Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Organ w niniejszej sprawie jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie podnosi się, iż dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność Organu w udostępnieniu informacji publicznej niezbędne jest uprzednie przesądzenie, czy żądana informacja jest w ogóle informacją publiczną, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia takich informacji. Wprawdzie w u.d.i.p. ustawodawca posługując się terminem "zadania publiczne" nie zdefiniował go, lecz w judykaturze przyjmuje się, że pojęcie to ma znaczenie szersze od zwrotu "zadania władzy publicznej" zawartego w art. 61 Konstytucji RP. Przechodząc do oceny spełnienia przesłanki przedmiotowej wskazać trzeba, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczna w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonym. Uszczegółowienie zakresu pojęcia informacji publicznej nastąpiło w art. 6 u.d.i.p., przy czym zawarty w tym przepisie katalog ma charakter otwarty i stanowi zasadniczo wskazówkę interpretacyjną uwzględnianą przy analizowaniu ad casum charakteru informacji. Co do zasady więc informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Analizując sprawę pod tym kątem WSA w Warszawie stwierdza, iż faktycznie Skarżący wystąpił o udzielenie informacji publicznej dotyczącej procedowania Organu. Przedmiotem wniosku jest "1/ czy, a jeśli tak to w jakiej dacie, organ przesłał SP w W. prawomocne postanowienie wójta w sprawie zaopiniowania projektu podziału nieruchomości w sprawie powstania nieruchomości o nr ew. [...] i [...] stanowiących obecnie ulicę W., w W.R. gm. K.?, 2/jeśli tak, wnosił o przesłanie kopii dokumentu , który to potwierdza, 3/ czy ww. postanowienie znajduje się w posiadaniu organu?". Należy zauważyć, że zgodnie z przepisem art. 2 ust. 10 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U z 2019 r. poz. 725 z późn. zm.; dalej Prawo geodezyjne) przez dane zawarte w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym rozumie się zbiory danych prowadzone na podstawie ustawy przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, utworzone na podstawie tych zbiorów danych opracowania kartograficzne, rejestry, wykazy i zestawienia, dokumentację zawierającą wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych lub dokumenty utworzone w wyniku tych prac, a także zobrazowania lotnicze i satelitarne. Dane te oraz dane i informacje zgromadzone w bazach danych innych materiałach państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, mogą być udostępniane odpłatnie zgodnie z regulacją zawartą w art. 40a ust. 1 Prawa geodezyjnego. W ocenie Sądu należy uznać, że Skarżący w swoim wystąpieniu nie wnosił o udzielenie informacji przechowywanych w państwowym zasobie geodezyjno- kartograficznym, ale wnosił o przesłanie dokumentów dotyczących procedowania Organu, wobec czego stanowisko Organu jest błędne. Z tych względów stwierdzić należało, iż do dnia wniesienia skargi organ nie załatwił (nie rozpatrzył) wniosku Skarżącego z dnia z dnia [...] listopada 2020r. Przedstawione okoliczności faktyczne i przepisy prawne uzasadniają, w ocenie WSA w Warszawie, uznanie zasadności skargi oraz zobowiązanie organu do załatwienia wniosku Skarżącego w oznaczonym zakresie i terminie (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Jednocześnie WSA w Warszawie stwierdza, że nie jest możliwe uznanie wniosku Skarżącego, iż Organ rażąco naruszył prawo - art. 13, 14, 16 ust. 1 u.d.i.p. i art. 61 Konstytucji RP. Błędna interpretacja przepisów dokonana w odpowiedzi nie stanowi podstawy do przyznania sumy pieniężnej lub wymierzenia grzywny. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1a i art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – orzekł, jak w sentencji wyroku. Zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie kosztów sądowych zostało oparte na przepisach art. 200 p.p.s.a.