II SAB/Wa 59/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 maja 2024 r. sprawy ze skargi M. M. L. na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę Pismem z [...] stycznia 2024 r. M. L. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) w [...] polegającą na nierozpatrzeniu wniosku o udzielenie informacji publicznej z [...] października 2023 r., który dotyczył udzielenia odpowiedzi na pytania i udostępnienie dokumentów, tj. 1. Czy D. O. jest urzędnikiem państwowym ?, 2. Jakie D. O. ma umocowanie w prawie Państwa Polskiego ?; 3. Kserokopii legitymacji urzędnika państwowego D. O.; 4. Kserokopii dowodu osobistego D. O.. W związku z powyższym wniosła o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni. Skarżąca wskazała, że nadesłana przez organ odpowiedź nie została potwierdzona kserokopią żadnych dokumentów w zakresie zasadności pełnionej przez D. O. funkcji. Zaznaczyła, że żądana informacja w zakresie kserokopii dokumentów jest niezbędna w prowadzonym sporze dotyczącym wymagalności opłat na rzecz ZUS. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie. W pierwszej kolejności organ wyjaśnił, że przedmiotowa skarga została skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, jednak wobec treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a., do rozpoznania sprawy jest właściwy wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. W przedmiotowej sprawie siedziba organu mieści się w Warszawie, tym samym, sądem właściwym do rozpoznania jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Ponadto podał, że osobą prawną, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902); zwanej dalej u.d.i.p. jest Zakład, z siedzibą w [...], a zgodnie z ustawą z dnia 13 października 1998 r. (Dz. U. z 2023 r. poz. 1230) o systemie ubezpieczeń społecznych - reprezentowanie tej osoby prawnej należy do Prezesa Zakładu - wprost wskazanego do tego, w art. 73 tej ustawy. Jednostki organizacyjne Zakładu nie posiadają odrębnej od Zakładu podmiotowości. W tym stanie rzeczy zasadne jest, aby odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej, a w dalszej kolejności odpowiedzi na skargę udzielił podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej wymieniony w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., a zatem Prezes Zakładu, reprezentujący Zakład jako państwową osobę prawną na zewnątrz. Prezes ZUS wskazał, że nie pozostaje w bezczynności bowiem pismem z [...] października 2023 r. znak: [...], z zachowaniem terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udzielił skarżącej odpowiedzi w zakresie wszystkich punktów wniosku z [...] października 2023 r. Pismo zostało odebrane przez skarżącą [...] października 2023 r., o czym świadczy zwrotne potwierdzenie odbioru. W treści odpowiedzi poinformowano M. L. o statusie prawnym oraz podstawach prawnych działania ZUS, jak również jego pracowników, a także zasadach reprezentacji w ZUS. W szczególności wyjaśniono, że pracownicy ZUS, w tym D. O., nie są urzędnikami państwowymi, w rozumieniu przepisów ustawy z 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1917), choć, na podstawie art. 79a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, pracownicy ZUS korzystają z ochrony przewidzianej w Kodeksie karnym dla funkcjonariuszy publicznych, chyba że pełnią wyłącznie czynności usługowe. Wskazano również skarżącej, odnośnie żądania udostępnienia dokumentów zawartych w punktach nr 3 i 4 wniosku, że ZUS nie sporządza i nie wydaje dokumentów w postaci: "legitymacji urzędnika państwowego" oraz "dowodów osobistych", i dlatego, na podstawie art. 4 ust. 3 u.d.i.p., organ nie posiada i nie może udostępnić żądanych dokumentów, na zasadach i w trybie u.d.i.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym nie jest wymagana. Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest bezczynność organu – Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1 – 4a. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego – w nakazanym terminie – organ nie wypełnia. W analizowanej sprawie skarżąca domagała się informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. tylko informacja publiczna w rozumieniu tej ustawy podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej, przewidując różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., na wniosek. Wniosek niewątpliwie wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zakreślając krąg podmiotów tego postępowania oraz jego przedmiot. Rolą Sądu w sprawie bezczynności jest ocena, czy adresat wniosku podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością. Wśród tych czynności jest weryfikacja wniosku w celu stwierdzenia, czy żądana informacja stanowi informację publiczną, czy adresat wniosku jest w jej posiadaniu, czy jest zobowiązany do jej udzielenia. Odnosząc się do strony podmiotowej stosowania u.d.i.p. należy stwierdzić, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. w związku z art. 66 ust. 1 oraz art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 497), Prezes ZUS - jako organ reprezentujący na zewnątrz państwową jednostkę organizacyjną, posiadającą osobowość prawną jaką jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych – jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Co zaś się tyczy strony przedmiotowej stosowania u.d.i.p. należy wskazać, iż ustawodawca pojęcie "informacji publicznej" określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., że jest nią każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się, że za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów, nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Charakter publiczny należy zatem przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. Dalej zauważyć należy, że zgodnie z art. 13 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek nastąpi bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1) jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1; podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informacje, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do treści art. 149 § 1 P.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl § 1a tego przepisu, sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oznacza to, że celem skargi na bezczynność organu administracji, jest doprowadzenie do wydania przez ten organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony. Przechodząc do oceny zasadności skargi należy stwierdzić, iż pkt 1 wniosku skarżącej z [...] października 2023 r. stanowi pytanie o informację publiczną, bowiem dotyczy ustalenia statusu osoby zatrudnionej w podmiocie realizującym zadania publiczne (obrazującego warunki powierzenia i wykonywania funkcji publicznej). Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest częścią administracji publicznej - państwową jednostką organizacyjną, posiadającą osobowość prawną (art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych), nie zaś urzędem państwowym. Zatem udzielona przez Departament Legislacyjno – Prawny ZUS pisemna odpowiedź z [...] października 2023 r., iż wymieniony we wniosku skarżącej pracownik ZUS nie jest urzędnikiem państwowym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2290), w pełni wyczerpuje obowiązek informacyjny z u.d.i.p. Co do pkt 2 wniosku skarżącej należy wyjaśnić, że w piśmie informacyjnym z [...] października 2023 r. podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej wyczerpująco wskazał podstawy prawne działania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Prezesa ZUS i pracowników Zakładu. Niemniej dostrzec wypada, że pytanie zawarte w pkt 2 wniosku jest w istocie pytaniem o prawo, a nie pytaniem o fakty. Objęte nimi kwestie wprost bowiem wynikają z przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Zatem należy przyjąć, iż przedmiotem żądania we wskazanym powyżej zakresie nie była informacja publiczna. W ocenie Sądu organ spełnił także obowiązek informacyjny względem pytań zawartych w pkt 3 i 4 wniosku podając, że ZUS nie sporządza i nie wydaje dokumentów w postaci "legitymacji urzędnika państwowego" oraz "dowodów osobistych". Skoro bowiem, na podstawie art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty będące w posiadaniu takich informacji, to Prezes ZUS nie posiadając wnioskowanych dokumentów nie może ich udostępnić na zasadach i w trybie u.d.i.p. Pomijać kwestię nieposiadania przez podmiot obowiązany "legitymacji urzędnika państwowego" należy wskazać, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż dane zawarte w legitymacji służbowej (nr i data wydania, stanowisko lub stopień służbowy, itp.) stanowią informację publiczną, lecz kopia samej legitymacji, o co wnosiła skarżąca, nie jest uznawana za informację publiczną. Legitymacja służbowa nie jest dokumentem wytwarzanym w ramach sprawowanej funkcji publicznej. Tym samym nie można uznać, że stanowi ona jako całość informację publiczną – patrz wyrok NSA z 21 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 1492/15 (publik. CBOIS). Oczywistym też jest, że dowód osobisty konkretnej osoby nie stanowi informacji publicznej, gdyż nie służy do realizacji celów publicznych. Informacje w nim zawarte dotyczącą prywatnych danych obywatela (notabene podlegających ochronie prawnej na gruncie przepisów o ochronie danych osobowych), nie zaś sprawy publicznej. Z treści art. 4 ustawy z dnia 6 sierpnia 2010 r. o dowodach osobistych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 671) wynika, iż dowód osobisty z punktu widzenia przypisanych mu funkcji jest dokumentem, w którym właściwy organ Państwa Polskiego urzędowo poświadcza: 1) tożsamość osoby (imię, nazwisko, płeć) złożoną z danych z objętych aktem urodzenia okaziciela dokumentu, 2) aktualność stosunku prawnego obywatelstwa, jaki łączy posiadacza dowodu osobistego z Rzecząpospolitą Polską oraz 3) inkorporuje uprawnienie do przekraczania granic państw stowarzyszonych w organizacjach międzynarodowych wymienionych w art. 4 ust. 1. Powyższe oznacza, iż brak publicznego charakteru informacji objętej pkt 2-4 wniosku skarżącej z [...] października 2023 r. powodował, że Prezes ZUS nie był zobowiązany do załatwienia przedmiotowego wniosku w trybie określonym przepisami u.d.i.p., a jedynie do poinformowania wnioskodawczyni, że jej żądanie nie dotyczy informacji publicznej. Natomiast odpowiadając wyczerpująco skarżącej na pkt 1 wniosku w wymaganym terminie 14 dni, Prezes ZUS zrealizował ciążący na nim obowiązek informacyjny. W tym stanie rzeczy nie można organowi skutecznie zarzucić bezczynności. Z tych względów i na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji wyroku.