II SAB/Wa 590/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Piotr Borowiecki (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 marca 2018 r. sprawy ze skargi W. P. na bezczynność Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie rozpoznania skargi z dnia 5 czerwca 2017 r. 1. zobowiązuje Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych do rozpatrzenia skargi skarżącego W. P. z dnia 5 czerwca 2017 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych na rzecz skarżącej W. P. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia [...] października 2017 r. W. P. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych (dalej także: "organ" lub "GIODO") w przedmiocie rozpatrzenia jego skargi z dnia [...] czerwca 2017 r. na udostępnianie zbiorów danych osobowych podmiotom niepublicznym przez Rejestr Podmiotów Wykonujących Działalność Lecznicza (dalej także: "RPWDL") oraz na dostęp do informacji o danych osobowych przez Rejestr Podmiotów Wykonujących Działalność Leczniczą (RPWDL) w zakresie niezgodnym z ustawą o dostępie do informacji publicznej, za którego prowadzenie odpowiedzialny jest Dyrektor Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia. Na podstawie akt niniejszej sprawy, Sąd ustalił następujący stan faktyczny. Skarżący W. P. w dniu [...] czerwca 2017 r. skierował do Generalnego Inspektora Ochrony Danych skargę na udostępnianie zbiorów danych osobowych podmiotom niepublicznym przez Rejestr Podmiotów Wykonujących Działalność Lecznicza (dalej także: "RPWDL") oraz na dostęp do informacji o danych osobowych przez Rejestr Podmiotów Wykonujących Działalność Leczniczą (RPWDL) w zakresie niezgodnym z ustawą o dostępie do informacji publicznej, za którego prowadzenie odpowiedzialny jest Dyrektor Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia (dalej także: "CSIOZ"). W treści skargi skarżący wskazał, że ma w tym interes prawny, gdyż ponosi konsekwencje udostępniania jego danych osobowych w zbiorze danych lekarzy. Zaznaczył, że różne spółki przetwarzają dane osobowe skarżącego, zaśmiecają internet i utrudniają bezpośredni kontakt pacjenta ze skarżącym, zbierają i upubliczniają na temat skarżącego anonimy w celu czerpnia korzyści finansowych pośrednictwa pracy skarżącego. Skarżący powołał się na stan prawny, zgodnie z którym: 1. Wg ustawy o izbach lekarskich — art. 52 ust. 5 i ust. 6 dysponentami RPWDL są Rady Lekarskie. 2. Wg ustawy o izbach lekarskich: art. 52. ust. 1 i ust. 2 - Rady lekarskie udostępniają informacje zawarte w rejestrach lekarskich na wniosek uprawnionych podmiotów na podstawie odrębnych przepisów. 3. Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia pozyskuje zbiory danych z Rejestru prowadzonego przez Okręgową Radę Lekarską (art. 106 ustęp 1 ustawy o działalności leczniczej). 4. Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia przetwarza dane dotyczące lekarzy w Rejestrze Podmiotów Wykonujących Działalność Leczniczą. 5. Ustawa o działalności leczniczej: art. 106 ust 2b pkt. 1 zapewnia dostęp do danych objętych rejestrem podmiotowi publicznemu albo podmiotowi niebędącemu podmiotem publicznym realizującym zadania publiczne. 6. Wg o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2013 r. poz. 235) - art. 15 — dane zawarte w RPWDL mogą być wykorzystane wyłącznie do realizacji zadań publicznych przez podmioty publiczne, a podmiot niepubliczny może przetwarzać te dane, jeśli podmiot publiczny zleci podmiotowi niepublicznemu zadania publiczne na postawie odrębnych przepisów. Skarżący wskazał, że art. 106 ust. 1a ustawy o działalności leczniczej określa, że RPWDL jest jawny, zaś zgodnie z treścią ustawy o izbach lekarskich: art. 52 ust. 4 Naczelna Rada Lekarska udostępnia informacje zawarte w Centralnym Rejestrze Lekarzy, o których mowa w art. 49 ust. 5 pkt 1, 2, 11-13, 22-25, 31-34 i 42-44, w ramach informacji publicznej, w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 i 1662), zgodnie z brzmieniem której nie jest dostępna informacja o miejscu zatrudnienia i inne. Skarżący podniósł, że na mocy art. 106 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia pozyskuje zbiory danych z Rejestru prowadzonego przez Okręgową Radę Lekarską i przetwarza w Rejestrze Podmiotów Wykonujących Działalność Leczniczą. Skarżący przywołał zapisy ustawy o dostępie do informacji publicznej: – Art. 1 ust. 1, zgodnie z brzmieniem którego "Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie." – Art. 1 ust 2., zgodnie z brzmieniem którego "Przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem, że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1, zwanym dalej "centralnym repozytorium". Skarżący powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA Wa 1819/13, w którym to WSA uznał, że "Rejestr ten nie ma charakteru prywatnego i komercyjnego, nie służy celom marketingowym (reklamowym) usług medycznych." Skarżący wskazał także na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarte w wyroku z dnia 21 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1480/14, w którym to NSA podniósł, że "W ocenie Sądu tylko rejestr prowadzony przez właściwą okręgową izbę lekarską pełni zarówno funkcję informacyjną, jak też ochronną i to nie tylko dla osób korzystających ze świadczeń medycznych, ale również i dla samych lekarzy." W dniu [...] września 2017 r. skarżący skierował do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i wydania decyzji na wniosek skarżącego z dnia [...] czerwca 2017 r., dotyczący udostępnienia danych osobowych skarżącego w zbiorze RPWDL podmiotom nieuprawnionym oraz przekraczania zakresu udostępniania w ramach dostępu do informacji publicznej określonego ustawą. W dniu [...] października 2017 r. skarżący W. P. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie jego wniosku z dnia [...] czerwca 2017 r. W treści skargi skarżący zaznaczył, że mimo upływu 5 miesięcy nie otrzymał żadnej odpowiedzi od organu. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych w odpowiedzi na skargę w dniu [...] listopada 2017 r. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że po dokonaniu analizy materiału zgromadzonego w sprawie, uznał, że stroną niniejszego postępowania, zgodnie z art. 28 k.p.a. powinna zostać uznana Okręgowa Rada Lekarska w [...]. W związku z powyższym, GIODO zauważył, że pismem z dnia [...] października 2017 r. poinformował Okręgową Radę Lekarską w [...] oraz skarżącego o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ zauważył ponadto, że poinformował skarżącego, że na podstawie art. 10 § 1 w zw. art. 73 k.p.a. istnieje konieczność przedłużenia terminu załatwienia sprawy o dwa miesiące, jako powód wskazując znaczy stopień skomplikowania sprawy. Reasumując, Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych uznał, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - podjął przewidziane prawem czynności służące wnikliwemu i rzetelnemu ustaleniu okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy i zebraniu materiału dowodowego potrzebnego do rozstrzygnięcia jej decyzją administracyjną. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych wskazał, że wydanie decyzji administracyjnej w sprawie należącej do właściwości organu musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego. Skarżący w piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2017 r. stwierdził, że bezczynność GIODO była zamierzona. Skarżący podniósł, iż rozstrzygnięcie w tej sprawie było i jest istotne w trzech innych sprawach dotyczących niezgodnego z prawem pozyskiwania zbiorów danych osobowych lekarzy przez spółki prawa handlowego dla celów komercyjnych. W kolejnym piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2017 r. skarżący wskazał na fakt, że odpowiedź z Okręgowej Izby Lekarskiej organ otrzymał pismem datowanym na dzień [...] października 2017 r., a decyzję organ wydał [...] grudnia 2017 r., co łącznie wskazuje, że upłynął okres 6 miesięcy od dnia złożenia przez skarżącego wniosku. Skarżący uznał, iż GIODO w odpowiedzi na skargę z dnia [...] listopada 2017 r. poświadczył nieprawdę, wskazując, że oczekuje na odpowiedź z Okręgowej Izby Lekarskiej, jednocześnie już będącą w jego dyspozycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Stosownie do art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Należy zauważyć, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011, s. 109). Jednocześnie, podnosi się w doktrynie, że stan "bezczynności organu" od "przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ" różni się tym, że o ile w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy poprzez to, iż organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, o tyle w drugim przypadku organ nie podejmuje skutecznych działań na podstawie przepisów k.p.a., przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia (por. m.in. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, wyd. 5, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017). Takie rozumienie pojęcia bezczynności potwierdza również orzecznictwo, w którym stwierdza się, że jeżeli w toku postępowania administracyjnego organ podejmuje czynności mające na celu dokładne rozpoznanie sprawy w niezbędnym zakresie, to choć nie wydał w przewidzianym terminie decyzji administracyjnej, nie można mu zarzuć bezczynności (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11). W tym drugim przypadku (stan przewlekłości postępowania), czynności organu można również uważać za "pozorowane", w tym sensie, iż organ przeprowadza czynności nieistotne dla sprawy lub mnoży czynności postępowania dowodowego, pozostając w sprzeczności z koniecznością zachowania wymogu ekonomiki postępowania administracyjnego. Przy kwalifikowaniu "przewlekłości postępowania" powstaje więc sytuacja, w której działa opieszale lub tylko pozoruje działania (formalnie nie będąc bezczynnym). Środkiem zwalczania bezczynności lub przewlekłości jest zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie wniesienie skargi na bezczynność Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych było poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] września 2017 r. Zgodnie z art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wyrażona w powyżej przytoczonym przepisie jest ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 k.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a. organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej, a przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 k.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 k.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Podkreślić trzeba też, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem przewlekłości postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy. Natomiast z bezczynnością organu mamy do czynienia wtedy, gdy organ w ogóle nie podejmuje żadnych czynności. Chociaż zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, to przedmiotowa sprawa do [...] października 2017 r., tj. do dnia wniesienia skargi na bezczynność, nie została zakończona poprzez wydanie decyzji, a czynności w niej podejmowane, opisane w skardze i znajdujące odzwierciedlenie w aktach administracyjnych podejmowane były w kilkumiesięcznych odstępach czasu. Zwłoka, jakiej dopuścił się Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych w załatwieniu sprawy, nie może budzić żadnych wątpliwości w świetle art. 35 § 1 k.p.a. Działania organu mieszczą się w zakresie pojęcia bezczynności, zwłaszcza, gdy weźmie się pod uwagę odstępy czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że złożona skarga jest w pełni uzasadniona. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w prowadzonym postępowaniu organ uchybił powołanym powyżej przepisom k.p.a. Nie można zatem przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki oraz że na bieżąco monitorował sprawę, np. poprzez ponaglanie innych organów do przekazania żądanych informacji (dokumentów). W świetle powyższego, Sąd uznał, że Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych w analizowanym zakresie dopuścił się bezczynności. W aktach sprawy znajduje się co prawda pismo z dnia [...] października skierowane do skarżącego, że sprawa zostanie załatwiona w późniejszym terminie, jednakże sprawa w tym terminie nie została załatwiona. W ocenie Sądu czynności podjęte po tym terminie świadczą w oczywisty sposób o bezczynności organu. Wskazywane w odpowiedzi na skargę, organizacyjne trudności organu, mogą stanowić jedynie materiał do uwag de lege ferenda w zakresie odpowiedniej zmiany ustawy o ochronie danych osobowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobligowany jest do rozpatrywania sprawy w takim jej stanie prawnym, jaki obowiązywał w chwili procedowania przez organ, który w tej materii obowiązuje nadal. Ponadto, należy zwrócić uwagę, że w przedmiotowej sprawie podejmowane czynności nie zmierzały do jej szybkiego rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, że przedmiotowa ustawa nie zawiera odrębnych od k.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania przepisów k.p.a. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają organu administracji publicznej z zarzutu bezczynności. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych rozpatrując sprawę administracyjną ze skargi W. P. w sposób rażący naruszył normę art. 12 i art. 35 k.p.a. Nadmienić tu także należy, iż w trakcie niniejszego postępowania administracyjnego nie wystąpiły przyczyny wskazane w art. 36 k.p.a., a przynajmniej organ, prowadząc przedmiotowe postępowanie administracyjne, na takie przyczyny nie wskazał. Z materiału niniejszej spawy, także dobitnie wynika, iż gdyby nie działania skarżącego (vide: pismo dot. wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] września 2017 r. oraz przedmiotowa skarga na bezczynność z dnia [...] października 2017 r.), niczym nieuzasadnione przerwy w postępowaniu trwałyby dłużej. Powyższe, w ocenie Sądu uzasadnia stwierdzenie, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Za uznaniem takim przemawia, zdaniem Sądu, przede wszystkim długotrwałość postępowania. Jeśli chodzi o rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania sądowego, zauważyć trzeba, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł w tym zakresie na podstawie przepisów art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 209 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej kwoty 100 złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi.