II SAB/Wa 591/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na bezczynność Polskiego Koncernu Naftowego ORLEN S. A. z siedzibą w P. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z [...] czerwca 2018 r. oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2018 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] zwróciło się do PKN ORLEN S.A. na podstawie art. 61 Konstytucji RP o udostępnienie: listy podmiotów, którym PKN ORLEN S.A. przekazała środki finansowe na podstawie umowy sponsorskiej, umowy darowizny, partnerstwa lub w formie dotacji w latach 2013-2017; kwot poszczególnych płatności na podstawie umowy sponsorskiej, umowy darowizny, lub przekazanych w formie dotacji w latach 2013-2017; informacji na temat powodów, dla których spółka wsparła finansowo te konkretne podmioty. Wnioskodawca zwrócił się o przesłanie informacji na podany adres e-mail. PKN ORLEN S.A. w odpowiedzi z dnia [...] sierpnia 2018 r. poinformował wnioskodawcę, że Spółka nie jest objęta podmiotowym zakresem zastosowania ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330), zwanej dalej u.d.i.p. Spółka wskazała, że stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są w szczególności osoby prawne, w których Skarb Państwa ma pozycję dominującą. Tymczasem o braku spełnienia tego warunku przesądza struktura kapitałowa PKN ORLEN S.A., w ramach której Skarb Państwa posiada jedynie 27,52 % udziałów w kapitale zakładowym Spółki oraz taki sam udział w ogólnej liczbie głosów. Pozostałe akcje PKN ORLEN S.A. pozostają w dyspozycji podmiotów prywatnych. Powyższe stanowisko potwierdza również dokonana przez Spółkę weryfikacja prawna tego zagadnienia. Spółka wskazała, że w związku z tym wniosek nie może zostać rozpatrzony z zastosowaniem przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. PKN ORLEN S.A. wskazał też, że jest spółką giełdową, dlatego jest zobligowany do przestrzegania ogólnie obowiązujących zasad odnośnie przekazywania informacji do podmiotów zewnętrznych i osób trzecich. Informacja ze Spółki powinna być dostępna na tych samych zasadach dla wszystkich zainteresowanych. W związku z tym Spółka cyklicznie raportuje najistotniejsze informacje finansowe i biznesowe. Spółka wskazała, że dane, o które zwrócił się wnioskodawca nie wchodzą w skład informacji publikowanej i w związku z tym nie są udostępniane do wiadomości publicznej w żadnej formie. Podniesiono też, że w dokumentach stanowiących przedmiot wniosku zawarte są informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa, co uniemożliwia ich ujawnianie. Za tego rodzaju informacje w PKN ORLEN S.A. uznawane są m.in. dane dotyczące prowadzonej polityki sponsoringowej, w tym wysokość i sposób określenia wynagrodzenia oraz warunki sponsorowania poszczególnych projektów. Powyższe informacje, mają dla Spółki istotne znaczenie handlowe, pozwalając z jednej strony budować przewagę nad konkurentami, z drugiej zaś kreować silną pozycję marki ORLEN. Pismem z dnia 20 sierpnia 2018 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Polskiego Koncernu Naftowego ORLEN S.A. z siedzibą w [...] (wskazując na Zarząd) w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] czerwca 2018 r. Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim stanowi normatywną podstawę do udostępniania informacji o działalności jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania o charakterze publicznym i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, 2) art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w którym organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia informacji publicznej przez skarżony organ, 3) art. 6 u.d.i.p. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, iż katalog informacji publicznej ma charakter otwarty, poprzez błędne stwierdzenie podmiotu zobowiązanego, iż nie wykonuje zadań publicznych oraz nie dysponuje majątkiem publicznym, w związku z czym nie podlega rygorowi u.d.i.p., opierając się wyłącznie o strukturę kapitałową spółki. Skarżący wniósł o zobowiązanie PKN Orlen S.A. do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] czerwca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej; orzeczenie, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie spółce PKN ORLEN S.A. grzywny oraz zwrot kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podniósł m.in., że PKN ORLEN S.A. jest podmiotem zobowiązanym, a odmienne stanowisko Spółki jest błędne. Wskazał, że ustawowe pojęcie "wykonywania zadań publicznych" jest przedmiotem bogatego orzecznictwa. Podał, że ma ono charakter otwarty, w związku z czym, każdorazowo należy badać, czy podmiot pozostający w bezczynności, faktycznie wykonuje zadania o charakterze publicznym. Zadania publiczne określa się jako te, które służą zaspokajaniu potrzeb zbiorowych i realizują interes społecznego (wyrok NSA z dnia 24 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 2080/14). Zadania publiczne w sumie cechują się powszechnością i użytecznością dla ogółu (wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 830/13). Skarżący podniósł, że jak wynika ze Statutu PKN Orlen S.A. z [...] lutego 2018 r., podmiot zobowiązany w dużej części zajmuje się produkcją i współpracą w zakresie polityki energetycznej. Podał, że sam podmiot, za pośrednictwem Biura prasowego, podkreśla, iż aktywnie realizuje rządową politykę dla infrastruktury logistycznej w sektorze naftowym ([...]). Skarżący podkreślił, że katalog podmiotów zobowiązanych jest katalogiem otwartym, a nacisk w pierwszej kolejności kładziony jest na realizację zadań publicznych lub dysponowanie środkami publicznymi. PKN Orlen S.A. jest jednym z czołowych podmiotów działających na rzecz polityki naftowej i gospodarczej, gdzie Skarb Państwa ma szczególną pozycję, posiada 27,52% udziałów w kapitale zakładowym. W świetle przepisów u.d.i.p. wystarczającym jest stwierdzenie, iż podmiot realizuje zadania publiczne. Nie jest w tym zakresie konieczne badanie, czy Skarb Państwa posiada jakąkolwiek pozycję (wyrok WSA w Warszawie VIII SAB/Wa 94/17 z 28 września 2017 roku). Skarżący wskazał też, że o samym charakterze działalności spółki stanowi również orzecznictwo sądów administracyjnych. Podał, że w wyroku z dnia 15 października 2013 r. o sygn. akt I OSK 1212/13 Naczelny Sąd Administracyjny sierdził, że przedsiębiorstwa energetyczne, w związku z powierzeniem im zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa energetycznego kraju, są przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują zadania publiczne w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. PKN ORLEN S.A. z siedzibą w [...], reprezentowana przez adwokata, w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Pełnomocnik wskazał, że Zarząd PKN Orlen S.A. nie jest podmiotem wykonującym zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p., zaś informacje, o udzielenie których wnosił skarżący, nie są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Podniósł, że wniosek o udzielenie informacji został skierowany do Zarządu PKN Orlen S.A., tak też został oznaczony podmiot zobowiązany w skardze, skarga została zaadresowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie również za pośrednictwem "Zarządu PKN Orlen S.A". Zarząd spółki kapitałowej nie może być podmiotem wykonującym zadania publiczne. Działania podejmowane przez członków zarządu spółki kapitałowej są bowiem działaniami samej spółki. Podmiotem wykonującym zadania publiczne mogłaby zatem być ewentualnie sama spółka prawa handlowego, ale nie jej zarząd. Zarząd PKN Orlen S.A. nie jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a zatem nie jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Już tylko z tej przyczyny skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Pełnomocnik Spółki wskazał też, że zarząd spółki kapitałowej nie posiada zdolności sądowej, o której mowa w art. 25 P.p.s.a. Nadto, informacje, o udzielenie których wnioskuje skarżący stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, co stanowi samoistną przesłankę do odmowy udzielenia takich informacji (vide. art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Podniósł, że w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest "każda informacja o sprawach publicznych". W myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p. podmioty wykonujące zadania publiczne obowiązane są do udostępnienia informacji publicznej, a zatem - informacji o sprawach publicznych. Z zestawienia dwóch przywołanych powyżej przepisów daje się wyprowadzić wniosek, iż nie każda informacja dotycząca podmiotu wykonującego zadania publiczne jest informacją publiczną. Powołując się na poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowym pełnomocnik wskazał, że podmiot wykonujący zadania publiczne obowiązany jest do udzielania wyłącznie takich informacji, które odnoszą się bezpośrednio do wykonywania tych zadań publicznych. W ocenie pełnomocnika, informacje, które chciał uzyskać skarżący, nie są w żaden sposób związane z działalnością PKN Orlen związaną z wykonywaniem zadań publicznych. Decyzje spółki w zakresie wspierania określonych podmiotów, klucz doboru tych podmiotów, treść umów sponsorskich lub innych podobnych, nie mają żadnego związku z wykonywaniem przez spółkę zadań publicznych. Informacje dotyczące działalności PR'owej, marketingowej czy charytatywnej spółki nie stanowią zatem informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Na marginesie zasygnalizował, iż pytanie o powody podejmowania jakichkolwiek działań już ze swej istoty nie może uchodzić za pytanie o udzielenie informacji. Żądanie przedstawienia uzasadnienia podejmowanych decyzji odnosi się do sfery ocen, intencji, pobudek - nie zaś do sfery faktów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie podlegała uwzględnieniu. Przedmiotem skargi jest bezczynność PKN ORLEN S.A. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] czerwca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej. W sprawie niniejszej dla jej rozpoznania i rozstrzygnięcia nie ma znaczenia, że skarżący w skardze jako podmiot zobowiązany określił "Zarząd" PKN ORLEN S.A. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierowany był w drodze e-mail do Spółki. Ze skargi wynika nadto, że skarżący wnosi o zobowiązanie Spółki, tj. PKN ORLEN S.A. do rozpatrzenia wniosku i wnosi o wymierzenie grzywny Spółce, Spółce też zarzuca rażące naruszenie prawa. Także na Spółkę PKN ORLEN S.A. jako podmiot zobowiązany, a nie na jej Zarząd skarżący wskazuje w dalszej części skargi czyniąc rozważania o błędnym stanowisku Spółki zawartym w skierowanej do wnioskodawcy odpowiedzi. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p). Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Stosownie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. W ocenie Sądu PKN ORLEN S.A. jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., albowiem wykonuje zadania publiczne. Sama okoliczność, że Skarb Państwa nie ma w PKN ORLEN S.A. pozycji dominującej w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, albowiem posiada jedynie 27,52 % udziałów w kapitale zakładowym Spółki, nie stanowi zatem o braku podstaw do zakwalifikowania tego podmiotu do podmiotów zobowiązanych na gruncie u.d.i.p. Przesłanki określone w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. nie muszą być spełnione łącznie (v. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 249/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Istota art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. sprowadza się do objęcia obowiązkiem wynikającym z ustawy również podmiotów prywatnych realizujących m.in. zadania publiczne. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Do zadań Spółki należy m.in. wytwarzanie, przesyłanie, dystrybucja i handel paliwami gazowymi w systemie sieciowym. Dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia zarówno poszczególnych jednostek, jak i całego społeczeństwa, w tym także z perspektywy suwerenności i niepodległości państwa (wyrok TK z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05, OTK-A 2006/7/87). Sąd podziela prezentowany już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że obowiązkiem władz publicznych jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, przy czym zadanie to jest realizowane zarówno przez organy administracji publicznej, jak i inne podmioty (v. wyrok NSA z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1212/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zadaniami publicznymi w rozumieniu u.d.i.p. są zadania mające na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli oraz istotne z punktu widzenia celów państwa (v. wyrok NSA z dnia 25 września 2018 r. sygn. akt I OSK 902/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). Działalność przedsiębiorstwa energetycznego określona w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 755 ze zm.) dotyczy w ocenie Sądu spraw publicznych. Wytwarzanie, przesyłanie, dystrybucja i handel energią elektryczną, ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju kraju, poziomu życia obywateli, a także konieczność uwzględniania wymogów ochrony środowiska, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, są zadaniami publicznymi. Prawo energetyczne nakłada zresztą na przedsiębiorstwa energetyczne określone obowiązki. Zgodnie z art. 16 ust. 1 tej ustawy, przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją paliw gazowych lub energii sporządza, dla obszaru swojego działania, plan rozwoju w zakresie zaspokojenia obecnego i przyszłego zapotrzebowania na paliwa gazowe lub energię, na okres nie krótszy niż 3 lata, uwzględniając m.in. politykę energetyczną państwa (pkt 3). Także art. 16 ust. 8 Prawa energetycznego, w którym jest mowa o tym, że plan powinien także określać działania i przedsięwzięcia zapewniające bezpieczeństwo dostarczania energii elektrycznej, potwierdza że Spółka jest podmiotem wykonującym zadania publiczne. Celem ustawy Prawo energetyczne jest bowiem m.in. tworzenie warunków zrównoważonego rozwoju kraju, jak również zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego i równoważenie interesów przedsiębiorstw energetycznych i odbiorców paliw i energii (art. 2 ustawy). Błędnie tym samym Spółka w piśmie do wnioskodawcy z dnia [...] sierpnia 2018 r. wskazała, że nie jest podmiotem obowiązanym na gruncie u.d.i.p. Niezależnie od tego jednak wskazania wymaga, że w sprawie nie została spełniona druga przesłanka pozwalająca na zastosowanie u.d.i.p., tj. przesłanka przedmiotowa. W sprawie nie mamy bowiem do czynienia z żądaniem udostępnienia informacji publicznej. Żądane we wniosku z dnia [...] czerwca 2018 r. informacje nie stanowią informacji publicznej. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie pojęcie informacji publicznej uznając za informację publiczną każdą wiadomość, dotyczącą faktów i danych, wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji (v. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r. sygn. akt II SA 1956/02, LEX nr 78062, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1774/10, orzeczenia. nsa.gov.pl). Nie może jednakże budzić wątpliwości, że w przypadku spółki prawa handlowego, która wykonuje zadania publiczne informację publiczną stanowią te dane, które związane są ściśle z wykonywanymi zadaniami publicznymi. Sąd podziela pogląd Spółki zaprezentowany w odpowiedzi na skargę, że nie każda informacja dotycząca podmiotu wykonującego zadania publiczne jest informacją publiczną. W ocenie Sądu żądanie udostępnienia listy podmiotów, którym PKN ORLEN S.A. przekazała środki finansowe na podstawie umowy sponsorskiej, umowy darowizny, partnerstwa lub w formie dotacji w latach 2013-2017 i kwot poszczególnych płatności na podstawie umowy sponsorskiej, umowy darowizny, lub przekazanych w formie dotacji w latach 2013-2017 nie stanowi żądania udostępnienia informacji o sprawie publicznej. Kwestie te nie pozostają w związku z realizacją zadania publicznego określonego ustawą Prawo energetyczne, nie dotyczą zadań operatora systemu dystrybucyjnego, czy generalnie wytwarzania, przesyłania i dystrybucji paliw albo energii. Żądane informacje nie mieszczą się w zakresie działalności regulowanej ustawą i realizowanej przez organy władzy publicznej (Prezesa URE), w tym w zakresie np. kształtowania taryf czy kalkulowania cen i opłat. Wymienione wyżej pytania, postawione przez wnioskodawcę, nie podlegają reżimowi u.d.i.p., albowiem nie dotyczą sprawy publicznej. Trzecie pytanie, tj. żądanie informacji na temat powodów, dla których spółka wsparła finansowo te konkretne podmioty, także nie stanowi informacji publicznej ze wskazanych wyżej powodów. Nadto pytanie o opinie, czy oceny nie jest w sposób oczywisty pytaniem o fakty, co niezależnie od przedstawionej argumentacji zawsze prowadzi do stwierdzenia, że żądanie tak przedstawione nie jest pytaniem o informację publiczną, co trafnie podniesiono w odpowiedzi na skargę. Z tych względów Sąd stwierdził, że PKN ORLEN S.A. nie pozostawał w bezczynności na gruncie u.d.i.p. w rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w wyroku.