II SAB/Wa 591/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Arkadiusz Koziarski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 listopada 2025 r. sprawy ze skargi S. D. na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2025 r. o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego oddala skargę Pismem z dnia [...] lutego 2025 r. S.D. (dalej "skarżący"), powołując się na ustawę z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2023 r. poz. 1524), dalej "ustawa o otwartych danych", zwrócił się do Ministra Zdrowia (dalej "organ" lub "Minister") o udostępnienie informacji na temat dostępnych świadczeń i możliwych terminów ich udzielenia udostępnianych w systemie centralnej e-rejestracji. Skarżący wyjaśnił, że powyższe dane planuje wykorzystywać w celu komercyjnym - publikacji w ogólnodostępnym informatorze internetowym. Jednocześnie skarżący wniósł o udostępnienie danych w formacie nadającym się do odczytu maszynowego (np. json). Z uwagi na dynamiczny charakter danych, wniósł o umożliwienie dostępu do danych w czasie rzeczywistym za pośrednictwem API. Wniósł o umożliwienie w API wskazania rodzaju świadczenia, a następnie odczytu informacji na temat wszystkich placówek (w szczególności nazwy, adresu, danych kontaktowych, identyfikatorów), które go udzielają, wraz z danymi o dostępnych terminach. Jednocześnie wniósł o umożliwienie dostępu do danych przez okres bezterminowy. Pismem z dnia [...] lutego 2025 r., powołując się na art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o otwartych danych, organ poinformował skarżącego, że z uwagi na skomplikowany charakter i zakres żądanych danych, a także z uwagi na sytuację prawną (obecnie centralna e-rejestracja funkcjonuje jedynie w formie programu pilotażowego), wniosek nie może być rozpatrzony w terminie 14 dni. Jednocześnie Minister wskazał, że odpowiedź na wniosek zostanie udzielona do dnia [...] kwietnia 2025 r. Następnie pismem z dnia [...] kwietnia 2025 r. Minister poinformował skarżącego, że zgodnie z art. 6 ust. 3 ustawy o otwartych danych, prawo do ponownego wykorzystywania podlega ograniczeniu w zakresie informacji będących informacjami sektora publicznego, do których dostęp jest ograniczony na podstawie innych ustaw. Minister podał, że ustawa ta implementuje dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1024 z dnia 20 czerwca 2019 r. w sprawie otwartych danych i ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego (dalej ",dyrektywa 2019/1024"), która w motywie 23 wskazuje: "Niniejsza dyrektywa w żaden sposób nie ogranicza ani nie zakłóca wypełniania ustawowych zadań urzędów i innych organów sektora publicznego. Niniejsza dyrektywa nakłada na państwa członkowskie obowiązek zapewnienia możliwości ponownego wykorzystywania wszystkich istniejących dokumentów, z wyjątkiem dokumentów, do których dostęp jest ograniczony lub wyłączony na mocy krajowych przepisów dotyczących dostępu do dokumentów lub z zastrzeżeniem pozostałych wyjątków określonych w niniejszej dyrektywie. Niniejsza dyrektywa opiera się na istniejących w państwach członkowskich systemach dostępu i nie zmienia krajowych przepisów określających dostęp do dokumentów. Ponadto zgodnie z art 1 ust 3 ww. dyrektywy, dyrektywa opiera się na unijnych i krajowych systemach dostępu i pozostaje bez uszczerbku dla nich. Organ zauważył, że prawo do ponownego wykorzystywania danych nie ma charakteru absolutnego, ale podlega licznym ograniczeniom. Zostały one szerzej określone w art. 6 ustawy o otwartych danych. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdzie przepis szczególny, tj. art. 5 ust. 3a ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie informacji w ochronie zdrowia (Dz. U. z 2025 r. poz. 302, z późn. zm., dalej "ustawa o systemie"). Artykuł ten stanowi, że dane zawarte w systemach, o których mowa w ust. 1 pkt 1, pkt 2 lit. a, e, g-j, I i m oraz pkt 3, nie podlegają udostępnianiu na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że dane te nie stanowią informacji publicznej, a więc nie podlegają udostępnieniu. Minister podniósł, że dane, o które wnioskuje skarżący przetwarzane są w Centralnej e-Rejestracji (dalej: "CeR"). To zadanie jest realizowane w ramach pilotażu, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 6 sierpnia 2024 r. w sprawie programu pilotażowego dotyczącego centralnej elektronicznej rejestracji na wybrane świadczenia opieki zdrowotnej w zakresie ambulatoryjnej opieki specjalistycznej oraz programów zdrowotnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1212, dalej "rozporządzenie z dnia 6 sierpnia 2024 r."). Celem pilotażu CeR jest ocena organizacji i efektywności działania centralnej elektronicznej rejestracji, stanowiącej funkcjonalność Systemu P1. Dane udostępniane w Systemie P1, w szczególności harmonogramy przyjęć pacjentów oraz dane o terminach udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, są generowane przez realizatorów programu pilotażowego, czyli przez podmioty udzielające świadczeń opieki zdrowotnej. Minister Zdrowia jako administrator danych osobowych przetwarzanych w P1 staje się odpowiedzianym za te dane. Niemniej do tych danych będą miały zastosowanie wszystkie zasady przetwarzania danych wynikające z ogólnych zasad tzw. RODO oraz ustawy o systemie. Wspomniany Art. 5 ust. 3a ustawy o systemie stanowi, że jeśli żądane przez wnioskodawcę informacje mieszczą się w zakresie przedmiotowym tego przepisu, a więc pochodzą z systemów, o których tam mowa, nie mogą zostać udostępnione. Oznacza to, że dane zawarte w systemach, o których mowa w ust. 1 pkt 1, pkt 2 lit. a, e, g-j, I i m oraz pkt 3 ustawy o systemie (a zatem i dane w P1) nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto z uwagi na postanowienia ww. dyrektywy i wyłączenia w ustawie o otwartych danych, nie ma możliwości udostępnienia przez Ministra żądanych danych w celu ich ponownego wykorzystania. Organ podniósł, że z uwagi na ten fakt, wniosek skarżącego nie może zostać zrealizowany. W piśmie z dnia [...] maja 2025 r. skarżący wezwał organ do wydania decyzji administracyjnej w sprawie. Minister pismem z dnia [...] maja 2025 r. odpowiedział skarżącemu na powyższe wezwanie. W piśmie tym organ podtrzymał wyrażoną w skierowanym do skarżącego piśmie z dnia [...] kwietnia 2025 r. Dodatkowo organ wskazał, że aby możliwe było wydanie takiej decyzji, w pierwszej kolejności należałoby stwierdzić, że żądane dane stanowią informację sektora publicznego, a w drugiej potwierdzić istnienie podstawy w przepisach do wydania takiej decyzji (art. 41 ust. 4-6 ustawy o otwartych danych). W ocenie Ministra w przedmiotowej sprawie nie zachodzi już pierwsza z przesłanek, gdyż żądanych informacji nie można zakwalifikować jako informacji sektora publicznego. Powiązane jest to z treścią art. 5 ust. 3a ustawy o systemie, o czym skarżący został poinformowany pismem z dnia [...] kwietnia br. Minister zaznaczył, że ponowne wykorzystywanie informacji może obejmować informację publiczną, która została już udostępniona lub podlega udostępnieniu. W analizowanym stanie faktycznym nie zachodzi żadna z wymienionych okoliczności. Żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, dlatego też nie zostały wcześniej udostępnione publicznie, ani nie podlegają udostępnieniu. Organ stwierdził również, że ze względu na brak wystąpienia przesłanek do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji sektora publicznego, nie ma możliwości wydania takiej decyzji. Każda decyzja administracyjna musi mieć bowiem podstawę materialnoprawną, czyli konkretny przepis, na którym organ oparł się, wydając ją. W przepisach ustawy o otwartych danych jest mowa o odmowie wyrażenia zgody na ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego. Jednak, żądane przez skarżącego informacje nie stanowią informacji sektora publicznego, a tym samym nie istnieje podstawa prawna w ustawie o otwartych danych do wydania takiej decyzji. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra w przedmiocie rozpatrzenia wskazanego wyżej wniosku z dnia [...] lutego 2025 r. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: 1) art. 5 ust. 3a ustawy o systemie w zw. z art. 6 ust. 3 ustawy o otwartych danych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na ich zastosowaniu i przyjęciu, że w niniejszej sprawie zachodzi ograniczenie prawa do ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego z uwagi na przepis szczególny tj. art. 5 ust. 3a ustawy o systemie, w sytuacji, gdy przepis ten wskazuje, że określonych w nim danych nie udostępnia się na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako u.d.i.p.), a nie odnosi się on do udostępnienia w trybie o otwartych danych, w tym wniosków o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego; 2) art. 5 ust. 3a ustawy o systemie poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zawarte w nim sformułowanie "nie podlegają udostępnianiu na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902)" określa charakter danych wskazanych w tym przepisie i oznacza, że nie stanowią one informacji publicznej, gdy w istocie przepis ten wskazuje jedynie, że do tych danych nie stosuje się przepisów u.d.i.p. Nie wynika z tego automatycznie, że dane wskazane w tym przepisie nie będą spełniały definicji informacji publicznej. Skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2025 r.; 2) zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, 3) rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ rozpatrując jego wniosek winien podjąć jedno z działań określonych w art. 42 ust. 1 ustawy otwartych danych. Organ jednak działań takich nie podjął, zamiast tego przyjął, że do informacji objętych wnioskiem zastosowania ma art. 5 ust. 3a ustawy o systemie. Skarżący zarzucił, że organ nieprawidłowo zastosował ten przepis. Zdaniem skarżącego przepis ten jasno wskazuje, że określone w nim informacje nie podlegają udostępnieniu na zasadach u.d.i.p. Udostępnienie informacji sektora publicznego, a udostępnienie informacji publicznej to dwie różne procedury udostępniania informacji. Dotyczą one podobnych kategorii informacji, mogą się zazębiać, ale nie można ich zrównywać i stosować zamiennie, co zrobił organ. Dalej skarżący podniósł, że Minister dokonał błędnej wykładni art. 5 ust. 3a ustawy o systemie. Zdaniem skarżącego przepis ten wskazuje jedynie, że w tym przypadku informacje te nie są udostępniane w trybie przewidzianym w u.d.i.p., a nie rozstrzyga o charakterze tych informacji. Jednocześnie nie oznacza to, że zastosowania nie mogą znaleźć inne przepisy, jak np. ustawa o systemie. W ocenie skarżącego drugi z zarzutów jest istotny z punktu widzenia bezczynności organu, ponieważ na tej podstawie oparł on swoją argumentację dotyczącą braku podstaw do wydania odmownej decyzji administracyjnej w tej sprawie. Skarżący zarzucił ponadto, że stanowisko organu zawarte zarówno w piśmie z [...] kwietnia 2025 r. oraz [...] maja 2025 r. cechuje się dużym stopniem ogólności i nie wyjaśnia w wyczerpujący sposób przyczyn braku realizacji wniosku. Skarżący wskazał, że można zgodzić się, że prawo do ponownego wykorzystania danych, jak również prawo dostępu do informacji publicznej nie mają charakteru absolutnego. Natomiast takie sformułowanie nie zwraca uwagi, że na gruncie otwartych danych oraz u.d.i.p., zasadą jest dostęp do informacji sektora publicznego oraz informacji publicznej i to ograniczenie dostępu stanowi wyjątek i sytuacje nadzwyczajną. Dlatego też takie ograniczenie powinno mieć wyraźną ustawową podstawę i może być stosowane rozszerzająco. Zdaniem skarżącego w podobny sposób organ odwołuje się do art. 5 ust. 3a ustawy o systemie. Przepis ten wskazuje na szeroki zakres danych, do których się odwołuje. Organ jednak nie precyzuje, z jaką dokładnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Poprzestaje on jedynie na ogólnych stwierdzeniach, czego nie można uznać za wystarczające w sytuacji ograniczenia prawa do ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ podtrzymał argumentację zawartą w piśmie z dnia [...] kwietnia 2025 r. Dodatkowo organ wskazał, że w dyrektywie 2019/1024 pojęcie informacji publicznej włączono w zakres pojęcia informacji sektora publicznego. Takie potwierdzenie można też odnaleźć w doktrynie. Jak wskazuje G. Sibiga, D. Sybilski (red.), w Komentarzu do ustawy o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, wyd. 1, 2022, Legalis: "(...) oba akty prawne [ustawa o otwartych danych i ustawa o dostępie do informacji publicznej] pozostają w określonej relacji ustalonej w art. 1 ust. 3 dyrektywy 2019/1024, ponieważ przepisy o ponownym wykorzystywaniu (dyrektywa 2019/1024) opierają się na unijnych i krajowych systemach dostępu i pozostają bez uszczerbku dla nich. W Polsce do "systemów dostępu" zaliczamy przede wszystkim przepisy o dostępie do informacji publicznej, ze względu na przewidziane w nim powszechne prawo do informacji wobec władz publicznych i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne (prawo do informacji publicznej).". Minister Zwrócił uwagę, że jeśli chodzi o relację definicji "informacji publicznej" oraz "informacji sektora publicznego - Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 czerwca 2019 r., sygn. akt IOSK1820/17 wskazał, że każda informacja publiczna jest jednocześnie informacją sektora publicznego, ale nie zawsze każda informacja sektora publicznego będzie stanowić jednocześnie informację publiczną. W ocenie organu skoro ustawodawca uznał, że takie informacje nie stanowią informacji publicznej, to tym bardziej nie mogą stanowić informacji sektora publicznego. Każda informacja publiczna jest jednocześnie informacją sektora publicznego. W związku z tym, jeżeli na mocy przepisu powszechnie obowiązującego wyłączono stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej, to również wyłączenie to dotyczy ustawy o otwartych danych. Ustawa o otwartych danych nie może bowiem stanowić obejścia dla ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto ustawa o otwartych danych nie może być sprzeczna z dyrektywą 2019/1024, która wprost odnosi się do obowiązujących w danym kraju tzw. systemów dostępu do informacji, wskazując, że przepisy dyrektywy nie mogą byś sprzeczne z tymi systemami. Zgodnie z art. 1 ust. 3 ww. dyrektywy, dyrektywa opiera się na unijnych i krajowych systemach dostępu i pozostaje bez uszczerbku dla nich. Dalej organ wyjaśnił, że CeR jest zadaniem realizowanym w ramach pilotażu zgodnie z rozporządzeniem z dnia 6 sierpnia 2024 r. Organ podał co obejmuje CeR. Minister podniósł, że powyższe rozporządzenie reguluje w sposób kompleksowy, zarówno w zakresie podmiotowym, jak i przedmiotowym, działanie CeR. Organ wskazał, że zgodnie z § 13 rozporządzenia z dnia 6 sierpnia 2024 r. w pilotażu CeR mogą brać jedynie udział wyspecjalizowane podmioty, jakimi są świadczeniodawcy. Organ podał też jakie warunki musi spełniać świadczeniodawca. Na podstawie § 14 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 6 sierpnia 2024 r. świadczeniodawca jest obowiązany do informowania świadczeniobiorców (pacjentów) o udziale w programie pilotażowym i wynikających z tego skutkach dla świadczeniobiorców, w szczególności o sposobach dokonywania zgłoszeń centralnych oraz umieszczeniu świadczeniobiorcy w centralnym wykazie oczekujących. Powyższe rozporządzenie reguluje więc w sposób kompleksowy, zarówno w zakresie podmiotowym, jak i przedmiotowym, działanie CeR. Powierzenie dostępu do Systemu P1 (w ramach Systemu informacji medycznej) tylko wyspecjalizowanym podmiotom udzielającym świadczeń zdrowotnych i posiadającym bezpieczne oprogramowanie, stanowi wyraz konieczności ochrony danych zawartych w tym systemie i zapewnienia bezpieczeństwa tego systemu. Minister podał, że w systemie informatycznym, w którym są zakotwiczone dane dotyczące CeR, przetwarzane są dane nie tylko o wolnych terminach na udzielenie świadczenia zdrowotnego, ale też inne dane osobowe, w tym dane zdrowotne, stanowiące szczególną kategorię danych osobowych, o których mowa w art. 4 ust. 3 ustawy o systemie informacji. Organ stwierdził, że wobec powyższego zarzut bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego jest bezprzedmiotowy. W piśmie procesowym z dnia [...] października 2025 r. skarżący podtrzymał argumentację zawartą w skardze. Dodatkowo skarżący zwrócił uwagę, że na stronach Rządowego Centrum Legislacji w dniu 18 czerwca 2025 r. został opublikowany projekt ustawy o zmianie ustawy o systemie informacji. Wnioskodawcą jest Minister Zdrowia. Wcześniej, w dniu 19 maja 2025 r., projekt ustawy znalazł się w wykazie prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów, gdzie organem odpowiedzialnym był Minister Zdrowia. pod numerem UD2382. Projekt ustawy zakłada w art. 1 pkt 1 lit. b nowelizację brzmienia art. 5 ust. 3a ustawy o systemie informacji poprzez nadanie mu brzmienia w postaci: "3a. Dane zawarte w systemach, o których mowa w ust. 1 pkt 1, pkt 2 lit. a, e, g–j i l–r oraz pkt 3, nie podlegają udostępnianiu na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902) oraz w ustawie z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych oraz ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2023 r. poz. 1524)." Skarżącego podniósł, że projekt ustawy proponuje poszerzyć brzmienie przepisu, który jest osią sporu w niniejszej sprawie. Co więcej wydaje się, że proponowana treść znowelizowanego przepisu potwierdza, że zarzuty skargi są trafne i faktycznie nie obejmuje on swoją treścią ustawy o otwartych danych. W ocenie skarżącego jeżeli, jak twierdzi organ, treść przepisu jest klarowna i jego zastosowanie w niniejszej sprawie jest prawidłowe, to taka zmiana legislacyjna jawi się jako niepotrzebna. W piśmie procesowym z dnia [...] października 2025 r. Minister podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę. Odnośnie uwag skarżącego dotyczących projektu nowelizacji art. 5 ust. 3 ustawy o systemie Minister wskazał, że ma to na celu jedynie wyeliminowanie po stronie osób fizycznych wątpliwości interpretacyjnych tego przepisu. Projektowana zmiana nie kreuje nowego stanu prawnego. Ma jedynie potwierdzić dotychczasową wieloletnią praktykę stosowania tego przepisu. Proponowana nowelizacja wynika z orzecznictwa, doktryny i dyrektywy 2019/1024. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjny sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Stosownie do art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowany akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Ministra w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2025 r. o udostępnienie, w oparciu o przepisy ustawy o otwartych danych, informacji na temat dostępnych świadczeń i możliwych terminów ich udzielenia, udostępnianych w systemie centralnej e-rejestracji. Wyjaśnić należy, że ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 12 ustawy o otwartych danych, jako wykorzystywanie przez użytkowników informacji sektora publicznego w jakimkolwiek celu, z wyjątkiem wymiany informacji sektora publicznego między podmiotami zobowiązanymi wyłącznie w celu realizacji zadań publicznych. Przepis art. 39 ust. 1 ustawy o otwartych danych wskazuje, iż wniosek o ponowne wykorzystywanie wnosi się do podmiotu zobowiązanego w przypadkach, gdy informacje sektora publicznego: 1) nie są udostępniane w Biuletynie Informacji Publicznej lub w portalu danych; 2) są udostępniane w innym systemie teleinformatycznym niż określony w pkt 1 i nie zostały określone warunki ponownego wykorzystywania lub opłaty za ponowne wykorzystywanie albo nie poinformowano o braku takich warunków lub opłat; 3) będą wykorzystywane na warunkach innych niż zostały dla tych informacji określone; 4) są udostępniane lub zostały przekazane na podstawie innych ustaw określających zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami sektora publicznego. Stosownie do treści art. 39 ust. 2 ustawy o otwartych danych wniosek może dotyczyć umożliwienia ponownego wykorzystywania, w sposób stały i bezpośredni w czasie rzeczywistym, informacji sektora publicznego gromadzonych i przechowywanych w systemie teleinformatycznym podmiotu zobowiązanego. Z kolei art. 39 ust. 4 ustawy o otwartych danych przewiduje, że wniosek wnosi się w postaci papierowej albo elektronicznej. Termin rozpatrzenia wniosku normują przepisy art. 40 ustawy o otwartych danych I tak rozpatrzenie wniosku następuje niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku (ust. 1). Jeżeli wniosek nie może zostać rozpatrzony w terminie 14 dni, podmiot zobowiązany zawiadamia w tym terminie wnioskodawcę o przyczynach opóźnienia oraz o terminie, w jakim rozpatrzy wniosek, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia tego wniosku (ust. 2). Natomiast sposób rozpatrzenia wniosku reguluje art. 41 ust. 1 ustawy o otwartych danych, według którego podmiot zobowiązany po rozpatrzeniu wniosku, z wyjątkiem wniosku, o którym mowa w art. 39 ust. 2: 1) przekazuje informacje sektora publicznego w celu ponownego wykorzystywania bez określania warunków ponownego wykorzystywania; 2) informuje o braku informacji sektora publicznego wskazanych we wniosku; 3) informuje o braku warunków ponownego wykorzystywania w przypadku posiadania informacji sektora publicznego przez wnioskodawcę; 4) składa ofertę zawierającą warunki ponownego wykorzystywania lub informację o wysokości opłat za ponowne wykorzystywanie, lub w przypadku, o którym mowa w art. 10 ust. 4, informację o przyczynach braku możliwości przekazania informacji sektora publicznego i wskazanie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacje sektora publicznego mogą zostać przekazane; 5) odmawia, w drodze decyzji, wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego. Z kolei art. 42 ust. 1 stanowi, że podmiot zobowiązany po rozpatrzeniu wniosku, o którym mowa w art. 39 ust. 2: 1) składa ofertę zawierającą warunki ponownego wykorzystywania lub informację o wysokości opłat za ponowne wykorzystywanie oraz informacje dotyczące dostępności informacji sektora publicznego, przy czym od oferty nie przysługuje sprzeciw; 2) informuje o braku możliwości ponownego wykorzystywania w sposób wskazany we wniosku lub ze względu na format, w jakim informacje sektora publicznego miałyby być udostępniane; 3) odmawia, w drodze decyzji, wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego; przepisy art. 41 ust. 4-6 stosuje się. W ocenie Sądu organ nie pozostaje w bezczynności w niniejszej sprawie albowiem nie można uznać, że żądane przez skarżącego informacje stanowią informacje sektora publicznego. Przede wszystkim zasadnie organ zwraca uwagę na treść motywu 23 dyrektywy 2019/1024, gdzie wskazuje się, że "Niniejsza dyrektywa w żaden sposób nie ogranicza ani nie zakłóca wypełniania ustawowych zadań urzędów i innych organów sektora publicznego. Niniejsza dyrektywa nakłada na państwa członkowskie obowiązek zapewnienia możliwości ponownego wykorzystywania wszystkich istniejących dokumentów, z wyjątkiem dokumentów, do których dostęp jest ograniczony lub wyłączony na mocy krajowych przepisów dotyczących dostępu do dokumentów lub z zastrzeżeniem pozostałych wyjątków określonych w niniejszej dyrektywie. Niniejsza dyrektywa opiera się na istniejących w państwach członkowskich systemach dostępu i nie zmienia krajowych przepisów określających dostęp do dokumentów.(...)". Zgodnie zaś z art. 1 ust. 3 dyrektywy 2019/1024 dyrektywa ta opiera się na unijnych i krajowych systemach dostępu i pozostaje bez uszczerbku dla nich. W polskim porządku prawnym przepisem, który powoduje, że należy uznać, iż żądane przez skarżącego dane nie stanowią informacji sektora publicznego jest przepis art. 5 ust. 3a ustawy o systemie. Przepis ten stanowi, że dane zawarte w systemach, o których mowa w ust. 1 pkt 1, pkt 2 lit. a, e, g-j, l i m oraz pkt 3, nie podlegają udostępnianiu na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902). W oparciu o ten przepis wyłączony zostaje zatem w trybie u.d.i.p. dostęp do danych zawartych w następujących systemach: SIM (System Informacji Medycznej), Systemu Rejestru Usług Medycznych Narodowego Funduszu Zdrowia, Systemu Monitorowania Zagrożeń, Systemu Monitorowania Kosztów Leczenia, Zintegrowanego System Monitorowania Obrotu Produktami Leczniczymi, Systemu Monitorowania Kształcenia Pracowników Medycznych, Systemu Obsługi List Refundacyjnych, Rejestru Asystentów Medycznych, Systemu Obsługi Importu Docelowego. Zgodnie zaś z § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 sierpnia 2024 r. celem programu pilotażowego jest ocena organizacji i efektywności działania centralnej elektronicznej rejestracji, stanowiącej funkcjonalność Systemu P1, zwanej dalej "CeR". Zgodnie natomiast z § 2 pkt 5 system P1 jest system teleinformatyczny, o którym mowa w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie informacji w ochronie zdrowia (Dz. U. z 2023 r. poz. 2465). Art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie stanowi, że Elektroniczna Platforma Gromadzenia, Analizy i Udostępnienia Zasobów Cyfrowych o Zdarzeniach Medycznych jest systemem teleinformatycznym, który umożliwia w szczególności dostęp usługobiorców do informacji o udzielonych i planowanych świadczeniach opieki zdrowotnej zgromadzonych w SIM oraz raportów z udostępnienia danych ich dotyczących. Przepis art. 5 ust. 3a został dodany do ustawy o systemie w oparciu o art. 9 pkt 4 lit. b) ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem rozwiązań w obszarze e-zdrowia (Dz. U. z 2019 r. poz. 1950). W uzasadnieniu do projektu tej nowelizacji wskazano, że "W związku z pojawiającymi się wątpliwościami, w szczególności w orzecznictwie sądów administracyjnych co do charakteru prawnego informacji zawartych w rejestrach medycznych projektodawca przesądził tym samym, że dane zawarte na Platformie P1, rejestrach medycznych i następujących systemach dziedzinowych – Systemie Rejestru Usług Medycznych Narodowego Fundusz Zdrowia (RUM NFZ), Systemie Monitorowania Zagrożeń, Systemie Monitorowania Kosztów Leczenia, Zintegrowanym Systemie Monitorowania Obrotu Produktami Leczniczymi, Systemie Monitorowania Kształcenia Pracowników Medycznych, Systemie Obsługi List Refundacyjnych oraz Rejestrze Asystentów Medycznych nie będą udostępniane w oparciu o procedurę dostępu do informacji publicznej, a udostępnienie zawartych w tych zbiorach danych będzie następowało w oparciu jedynie o przepisy ustawy o systemie informacji w ochronie zdrowia. Dane zawarte w ww. systemach oraz rejestrach stanowią dane osobowe, jednostkowe dane medyczne oraz dane stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa w zakresie obrotu produktami leczniczymi (ZSMOPL) oraz danych związanych ze składanymi wnioskami o refundację leków (SOLR), których udostępnienie mogłoby naruszać interesy osób fizycznych lub przedsiębiorców. Zgodnie z art. 9 rozporządzeniem RODO dane dotyczące zdrowia należą do kategorii danych szczególnych. Zasady udostępniania tej kategorii danych wymagają szczególnych regulacji ustawowych, która winna wskazywać komu, kiedy i na jakich zasadach udostępnia się dane osobowe i jednostkowe dane medyczne zawarte w systemie informacji w ochronie zdrowia, a zatem przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie mogą mieć tu zastosowania. W interesie publicznym jest wyłączenie danych osobowych i jednostkowych danych medycznych, jak również danych objętych ww. tajemnicą z procedury dostępu do informacji publicznej." Charakter danych zawartych w systemach, o jakich mowa w art. 5 ust. 3a ustawy o systemie, był zatem głównym motywem wprowadzenie tego przepisu. Z wyraźnej woli ustawodawcy dane zawarte w tych systemach nie są zatem traktowane jako informacja publiczna. W konsekwencji prawidłowa jest konkluzja organ, że tego rodzaju dane nie mogą być również udostępniane na podstawie przepisów ustawy o otwartych danych. Nie można bowiem zaakceptować poglądu, że określone kategorie danych, których udostępnienie nie jest możliwe w oparciu o przepisy u.d.i.p. byłyby dostępne w oparciu o przepisy ustawy o otwartych danych. Jak słusznie zauważa organ w odpowiedzi na skargę przepisy ustawy o otwartych danych nie mogą bowiem służyć obejściu przepisów u.d.i.p. Warto również zwrócić uwagę na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 16 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 404/21, wyrażony na tle stosowania poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1446), wskazujący, że "(...) ponowne wykorzystywanie informacji może obejmować informację publiczną, która została już udostępniona lub podlega udostępnieniu, albowiem ideą ustawy jest jej ponowne wykorzystanie komercyjne lub niekomercyjne w celu innym niż pierwotny cel publiczny. Tym samym przepisy u.p.w.i.s.p. znajdują zastosowanie jedynie do takich informacji, które będą posiadały status informacji publicznej, a odmienna interpretacja art. 1 i art. 2 u.p.w.i.s.p. prowadziłaby do wniosku, że skoro podlega ponownemu wykorzystaniu każda treść lub jej część będąca w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, bez względu na to, czy dotyczy spraw publicznych, czy też nie, to przepisy u.d.i.p. straciłyby rację bytu, a tym samym na gruncie u.p.w.i.s.p. każdy uzyskałby dostęp do informacji, która nie podlegałaby udostępnieniu w oparciu o przepisy u.d.i.p." Sąd w niniejszym składzie podziela ten pogląd, zauważając jednocześnie, że pozostaje on aktualny również w odniesieniu do ustawy o otwartych danych. W piśmie procesowym z dnia [...] października 2025 r. skarżący zwrócił uwagę na projekt nowelizacji art. 5 ust. 3a ustawy o systemie. Projektowana zmiana tego przepisu ma polegać na tym, iż jego treść ma otrzymać brzmienie "Dane zawarte w systemach, o których mowa w ust. 1 pkt 1, pkt 2 lit. a, e, g–j i l–r oraz pkt 3, nie podlegają udostępnianiu na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902) oraz w ustawie z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych oraz ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2023 r. poz. 1524)." Zdaniem skarżącego świadczy to o tym, że aktualne brzmienie tego przepisu nie obejmuje swoim zakresem ustawy o otwartych danych. Odnosząc się do tej kwestii należy zauważyć, że nowelizacja ta nie została jeszcze uchwalona, stąd też trudno dokonywać wykładni aktualnego brzmienia art. 5 ust. 3a ustawy o systemie w oparciu o sam projekt jego zmiany. Nie jest bowiem wiadomym, czy istotnie zmiana ta wejdzie w życie w proponowanej postaci. Niemniej jednak, zdaniem Sądu, jeżeli nowelizacja ta zostanie uchwalona, to będzie ona miała charakter wyłącznie precyzujący określoną w tym przepisie normę. Jak już wyżej podniesiono nie można bowiem zaakceptować poglądu, że określone kategorie danych, miałyby być udostępniane w trybie przepisów ustawy o otwartych danych, w sytuacji gdy ich udostępnienie w trybie u.d.i.p. jest wyłączone. Wobec tego, że wnioskowane przez skarżącego informacje nie stanowią informacji sektora publicznego, brak było podstaw do zakończenia postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego z dnia [...] lutego 2025 r. w sposób przewidziany w art. 41 ust. 1 ustawy o otwartych danych. Organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek pismem z dnia [...] kwietnia 2025 r., przedłużając wcześniej termin jego rozpatrzenia na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy o otwartych danych. W tej sytuacji Minister nie pozostaje w bezczynności, a skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji.