II SAB/Wa 594/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras Sędzia WSA – Anna Mierzejewska (sprawozdawca) Sędzia WSA – Andrzej Kołodziej Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi B. B. na bezczynność Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w W. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. zobowiązuje Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w W. do rozpatrzenia wniosku skarżącego B. B. z dnia [...] stycznia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w W. na rzecz skarżącego B. B. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący B. B. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w [...] domagając się zobowiązania strony przeciwnej do dokonania czynności w celu załatwienia wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r. i zasądzenia kosztów procesu. W uzasadnieniu skarżący podał, że wnioskiem z [...] stycznia 2014 r. zwrócił się drogą elektroniczną o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wszystkich orzeczeń wydanych w ramach postępowań dyscyplinarnych za lata 2012 i 2013. Do dnia wniesienia skargi wniosek nie został wykonany. W odpowiedzi na skargę Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w [...] wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 i 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ewentualnie o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podano, że na skrzynkę poczty elektronicznej Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w [...] wpłynął mail z dnia [...] stycznia 2014 r. z żądaniem udostępnienia wszystkich orzeczeń wydawanych w ramach postępowań dyscyplinarnych za lata 2012 - 2013. Jak wynika z treści maila i adresu nadawcy ([...]), wnioskodawcą jest B. B. Zarządzeniem z dnia [...] stycznia 2014 r. postanowiono wezwać wnioskodawcę posługującego się oznaczeniem B. B. e-mail [...] do uzupełnienia braków formalnych pisma z dnia [...] stycznia 2014 r., przez oznaczenie sprawy lub spraw, których pismo dotyczy, oznaczenie składającego pismo, oznaczenie adresu wnoszącego pismo oraz złożenie przez składającego pismo, w terminie 7 dni pod rygorem uznania pisma, za bezskuteczne. Wnioskodawca braków nie uzupełnił. Okoliczność braku tożsamości podmiotowej winna być traktowana jako bezwzględna przeszkoda procesowa skutkująca odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przeszkody procesowe wskazane w tym przepisie, jako "inne przyczyny", mają charakter otwarty. W kwestii merytorycznej, zasadnicze jest zagadnienie, czy orzeczenia wydawane w ramach postępowań dyscyplinarnych są informacją publiczną, o której mowa w art. 61 Konstytucji RP i w uchwalonej w oparciu o treść art. 61 ust. 4 Konstytucji RP ustawie o ostępie do informacji publicznej. By odpowiedzieć na to pytanie należy wpierw zacytować treść art. 61 Konstytucji RP, gdzie zdefiniowano zakresowo pojęcie informacji publicznej: art. 61. Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadanie władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. (...). Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu o Sejmu i Senatu ich regulaminy. Nie ulega wątpliwości, iż orzeczenia wydawane w ramach postępowań dyscyplinarnych mieszczą się w zakresie "działalności organów samorządu zawodowego", jakim jest samorząd adwokacki. By ustalić, czy jest to informacja publiczna należy więc wyjaśnić czy działalność samorządu zawodowego w tym zakresie stanowi wykonywanie "zadania władzy publicznej". Przepis art. 17 Konstytucji RP stanowi, iż: "1. W drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony". Co więcej, treść art. 3 Prawa o adwokaturze stanowi: "1. Zadaniem samorządu zawodowego adwokatury jest: 1. tworzenie warunków do wykonywania ustawowych zadań adwokatury; 2. reprezentowanie adwokatury i ochrona jej praw; 3. sprawowanie nadzoru nad przestrzeganiem przepisów o wykonywaniu zawodu adwokata; 4. doskonalenie zawodowe adwokatów i kształcenie aplikantów adwokackich; 5. ustalanie i krzewienie zasad etyki zawodowej oraz dbałość o ich przestrzeganie; 6. sprawowanie zarządu majątkiem samorządu adwokackiego i rozporządzanie nim". Powyższe zasady znajdują urzeczywistnienie w treści przepisów działu VIII Prawa o adwokaturze o odpowiedzialności dyscyplinarnej członków samorządu adwokackiego. Zważywszy na powyższe uznać należy, iż prowadzenie postępowań dyscyplinarnych i w ich wyniku wydawanie orzeczeń dyscyplinarnych wobec członków samorządu adwokackiego stanowi realizację zadań własnych samorządu zawodowego i nie stanowi wykonywania "zadań władzy publicznej". Nie jest bowiem zadaniem władzy publicznej orzekanie w sprawach dyscyplinarnych. Dlatego też ta część działalności samorządu zawodowego nie stanowi informacji publicznej i nie jest objęta zasadami dostępu do informacji publicznej. Przepis art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej choć reguluje jakie informacje o działalności samorządów zawodowych podlegają udostępnieniu, to jednak nie wskazuje w zakresie informacji publicznej podlegającej udostępnieniu orzeczeń sądów dyscyplinarnych samorządów zawodowych. Dalej wskazano, że w toku postępowań dyscyplinarnych sądów samorządów zawodowych, a tym samym w treści wydawanych przez nie orzeczeń, powoływane i przedstawiane są informacje wchodzące w zakres tajemnicy zawodowej adwokata. Z tej też przyczyny postępowania sądów dyscyplinarnych samorządów zawodowych muszą mieć charakter niejawny (w zakresie jawności zewnętrznej). Stanowi to m. in. gwarancję dla osób dochodzących swych praw przed tymi sądami, że informacje przez nie w tym postępowaniu podnoszone, a objęte tajemnicą adwokacką, pozostaną niejawne. Należy rozważyć kwestię ochrony danych osobowych osób, które w postępowaniu dyscyplinarnym występują w charakterze obwinionego, pokrzywdzonego bądź świadka. Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w [...] odpowiedział na wniosek e-mail i wezwał nieokreślonego wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych pod rygorem uznania pisma za bezskuteczne , wobec powyższego trudno zarzucić sądowi bezczynność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. W ocenie Sądu skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m. in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu była skarga na bezczynność Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w [...], która to bezczynność polega na braku udostępnienia B. B. informacji publicznej, w zakresie wskazanym we wniosku przesłanym drogą elektroniczną w dniu [...] stycznia 2014 r. Na wstępie wskazać należy, że skarga została złożona skutecznie. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi poprzedzać ani wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, ani zażalenie złożone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, postanowienie NSA z dnia 16 lipca 2013 r., I OSK 722/13, oba dostępne w bazie orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, CBOSA). Przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podjął w sprawie żadnych czynności, albo wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył postępowania stosownym aktem administracyjnym, lub nie podjął wymaganej czynności (T. Woś, w: red. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 109, J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010 r., str. 38-39). Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów, stosownie do art. 149 ppsa, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisu prawa. Oznacza to, że celem skargi na bezczynność organu administracji, jest doprowadzenie do wydania przez ten organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu w przypadku, gdy uznaje, że żądane informacje są informacjami publicznymi i powinny być udzielone w trybie wnioskowym na podstawie u.d.i.p. W przypadku takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i podlega udostępnieniu w trybie określonym w tej ustawie. O prawie do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne stanowi art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. W doktrynie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002 r., s. 28-29). Prawo to ma charakter szeroki, odnosząc się do pojęcia sprawy publicznej. Przykładowy katalog informacji publicznych udzielanych na podstawie u.d.i.p. zawarty został w art. 6 tej ustawy. Z kolei zgodnie w art. 3 ust. 1 u.d.i.p. ustawodawca wskazał konkretne uprawnienia składające się na prawo do informacji publicznej, którymi są, po pierwsze, uzyskanie informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, po drugie, wgląd do dokumentów urzędowych, po trzecie, dostęp do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. W okolicznościach niniejszej sprawy, Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w [...] dopuścił się bezczynności polegającej na nieudzieleniu skarżącemu informacji publicznej żądanej we wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r. W pierwszej kolejności podnieść należy, że wbrew stanowisku zawartemu w odpowiedzi na skargę, żądana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu wyżej powołanej ustawy. Prawo obywateli do uzyskania informacji o działalności organów nie tylko władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, ale i organów samorządów gospodarczych i zawodowych, przewidziano w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. Przepis ten stanowi bowiem, że obowiązane do udzielania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy samorządów gospodarczych i zawodowych. Rozstrzygnięcia sądów dyscyplinarnych samorządów zawodowych nie odnoszą się do spraw organizacyjnych ani porządkowych, lecz do spraw publicznych, gdyż służą realizacji zadań publicznych, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji i ustawie, a w szczególności udzielania pomocy prawnej, współdziałania w ochronie praw i wolności obywatelskich oraz w kształtowaniu i stosowaniu prawa. Adwokat podczas i w związku z wykonywaniem obowiązków zawodowych korzysta z ochrony prawnej, podobnie jak sędzia i prokurator, tj. funkcjonariusz publiczny (art. 7 ust. 1 ustawy - Prawo o adwokaturze). Stąd też adwokat, jako osoba wykonująca zawód zaufania publicznego i korzystająca w związku z jego wykonywaniem z ochrony przysługującej funkcjonariuszom publicznym realizuje funkcje i zadania publiczne. Odpowiedzialność dyscyplinarna adwokatów jest formą odpowiedzialności karnej, a skoro tak, to sprawowanie władzy dyscyplinarnej przez organ samorządu zawodowego jest formą wykonywania władzy publicznej. Żądane przez skarżącego informacje stanowią zatem dane publiczne, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4a u.d.i.p. (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II SAB/Sz 40/14). Inną natomiast kwestią jest, czy ze względu na przepisy szczególne informacja ta powinna być udostępniona. W tym względzie należy mieć na uwadze treść art. 5 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Ponadto prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Żądana we wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r. informacja jest zatem informacją publiczną. Stąd organ, o ile był w jej posiadaniu, miał obowiązek udzielić jej w formie czynności materialno – technicznej, albo – gdyby wystąpiły przesłanki odmowy jej udostępnienia – wydać stosowną decyzję administracyjną (art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), czego nie uczynił. Nie sposób podzielić wyrażonego w odpowiedzi na skargę poglądu, że z uwagi na brak adresu wnioskodawcy i niemożność wezwania go do uzupełnienia braków formalnych wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r. należało ten wniosek pozostawić bez rozpoznania. Celem ustawy o informacji publicznej jest bowiem odformalizowanie i uproszczenie postępowania w sprawie dostępu do informacji publicznych. Ustawodawca nie zawarł w ustawie jakichkolwiek wymogów formalnych dotyczących wniosku. Stąd też wniosek może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest przedmiotem żądania. Za pisemny wniosek o udostępnienie informacji publicznej uznać należy zatem także wniosek przesłany pocztą elektroniczną. Ja wynika ze złożonej odpowiedzi na skargę zwrotny adres mailowy był znany i nic nie stało na przeszkodzie aby ten adres wykorzystać. (tak m. in. wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r., I OSK 1277/08, wyrok NSA z dnia 30 listopada 2012 r., I OSK 1991/12). Z uwagi na powyższe, skoro żądana we wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r. informacja jest informacją publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w [...] jest organem obowiązanym do udostępnienia tej informacji, to nie udzielając tej informacji, a także nie wydając w tym przedmiocie decyzji odmownej, organ ten dopuścił się bezczynności. Zobowiązany został w związku z tym na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. do załatwienia przedmiotowego wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku. W ocenie Sądu orzekającego, bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ wskazał jakie, jego zdaniem, okoliczności przemawiały za nieudzielaniem żądanej informacji. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania wydano na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.