II SAB/Wa 594/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 września 2021 r. sprawy ze skargi K.J. na bezczynność "PKP [...]" S.A. z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...]lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę K.J. w dniu [...] lipca 2020 r. skierował do "PKP [...]" S.A. z siedzibą w [...] (dalej jako :"Spółka") wniosek o udostępnienie informacji w zakresie informacji o datach, trasach (przejechanych odcinkach) i numerach pociągów, którymi podczas wykonywania obowiązków służbowych w ciągu ostatnich 30 dni jeździły osoby pracujące dla "PKP [...]" S. A., u których stwierdzono chorobę COVID -19, o których mowa w artykule na stronie [...]. Spółka w piśmie z dnia 12 sierpnia 2020 r. poinformowała wnioskodawcę, że: Zakres wniosku odnosi się de facto do udostępnienia informacji w całości zawartej w indywidualnym harmonogramie pracy danych pracowników; Informacja o trasach (odcinkach obsługi pociągów), numerów pociągów, w których pracownik ma wykonywać swoje obowiązki znajduje się w tzw. skróconym planie obsługi pociągów; Określone w pkt 1 i 2 dokumenty wytwarzane są jedynie na potrzeby wewnętrzne i mają wyłącznie walor organizacyjny i porządkowy i nie są udostępniane na zewnątrz oraz nie są podpisywane przez funkcjonariusz publicznego; Pracownicy drużyn konduktorskich nie wykonują zadań powierzonych przez instytucje państwowe lub samorządowe; Żądane informacje nie stanowią informacji publicznej i nie mogą zostać udostępnione w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. K.J., w dniu [...] września 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Spółki w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia [...] lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący we wniesionej skardze zarzucił Spółce naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm. – dalej: "u.d.i.p."), poprzez nieudostępnienie informacji publicznej bez ustawowej przesłanki oraz naruszenie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., poprzez nieudostępnienie wnioskowanej informacji w terminie. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wniósł o: zobowiązanie Spółki do załatwienia wniosku z dnia [...] lipca 2020 r.; stwierdzenie, że Spółka dopuściła się bezczynności; zasądzenie od Spółki na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Spółka w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie i w tym zakresie potrzymała stanowisko przedstawione w piśmie z dnia 12 sierpnia 2020 r. W tym miejscu podać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 23 czerwca 2021 r. sygn. akt II SAB/WA 594/20 dopuścił Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. , poz. 2325 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4, tj. takich, które mogą zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczające, na które służy zażalenie i inne, niż wyżej wymienione akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej stanowią, że realizacja prawa do informacji publicznej w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1-3) jest uzależnione od jednoczesnego, kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek. Po pierwsze: przedmiotem żądania informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 2, po drugie: adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej na zasadach tej ustawy zgodnie z art. 4 ust. 1 mają być "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne", ponadto (ust. 2) związki zawodowe i inne organizacje oraz partie polityczne, po trzecie: według art. 4 ust. 3 obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 będące w posiadaniu także informacji. Stosownie do art. 4 ust. 1 u.d.i.p. zawarte w punktach 1-5 wyliczenie "władz publicznych oraz innych podmiotów wykonujących zadania publiczne ma charakter przykładowy. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. stanowi, że do takich podmiotów w szczególności należą "podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle tego przepisu nie ulega wątpliwości, że Spółka jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, o ile jest w jej posiadaniu, a żądana informacja posiada przymiot informacji publicznej. Jednakże w niniejszej sprawie rozważenia wymagało, czy Spółka pozostawała wobec skarżącego w określonej wcześniej bezczynności, a zatem czy była zobowiązana do udzielenia mu informacji publicznej (w ocenie skarżącego) w formie przez niego wskazanej we wniosku z dnia [...] lipca 2020 r. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, w rozumieniu cyt. ustawy i podlega udostępnieniu. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez niedokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi, więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją, jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się jednocześnie, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych. Zgodnie z art. 13 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art.15 ust.2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust.1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2miesiące od dnia złożenia wniosku. Natomiast art. 14 u.d.i.p. stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Zgodnie z art. 15 u.d.i.p., jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust.1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Podmiot, o którym mowa w ust.1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. Jak wynika z treści art. 13 ust. 1 u.d.i.p. ustawodawca przyjął zasadę bezzwłocznego załatwiania spraw dotyczących udostępnienia informacji publicznej. "Bezzwłocznie" nie oznacza, że każda sprawa dotycząca udostępnienia informacji publicznej ma być załatwiona "natychmiast", a jedynie w taki sposób, by w jej rozpatrzeniu nie wystąpiła nieuzasadniona zwłoka. U.d.i.p. nie precyzuje formy, w jakiej następuje udostępnienie informacji publicznej na wniosek, odpowiedź pisemna wystosowana do wnioskodawcy musi być uznana na jej gruncie za dopuszczalną i wystarczającą z punktu oceny, czy organ pozostaje w bezczynności. Stwierdzić należy, że udzielenie informacji w trybie u.d.i.p. to zespół określonych czynności materialno – technicznych, czyli forma tzw. faktycznego działania. Niezależnie od treści i formy udzielonej odpowiedzi podkreślić należy, że jakikolwiek przejaw działania ze strony organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej wyklucza zarzut bezczynności. Odpowiedź, której organ udzieli skarżącemu w przedmiotowej sprawie, wyklucza ustalenie, że pozostaje on w bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Należy bowiem odróżnić od "milczenia" organu sytuację, w której odpowiada on na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wskazując formę i sposób udostępnienia żądanych informacji. W takim przypadku odpowiedź organu na wniosek zainteresowanego podmiotu trzeba potraktować jako udzielenie informacji, choć oczywiście takie stanowisko organu może nie satysfakcjonować zainteresowanego. Użyte w art. 15 ust. 1 u.d.i.p. określenie "dodatkowe koszty" wskazuje, że nie chodzi o wszelkie koszty związane z żądaniem udostępnienia informacji publicznej. Z treści tego przepisu wynika, że dopuszczalne jest obciążenie podmiotu zwracającego się o udostępnienie informacji publicznej jedynie "dodatkowymi kosztami" związanym ze sposobem jej udostępnienia lub koniecznością jej przekształcenia. Podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, ustalając wnioskodawcy opłatę, obowiązany jest starannie rozważyć, czy w konkretnym przypadku, w związku ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji lub koniecznością jej przekształcenia, należy obciążyć wnioskodawcę opłatą za udostępnienie informacji publicznej, a także wykazać, że w wyniku udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem poniósł dodatkowe koszty. Ponadto obowiązkiem organu jest skrupulatne wykazanie, w jaki sposób żądana oplata żądana oplata została wyliczona oraz jej wysokość odpowiada rzeczywistym poniesionym kosztom. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy na wstępie należało ustalić, czy przedmiotowy wniosek skarżącego wpłynął do Spółki. Odpowiedź jest twierdząca, a kwestia związana z terminem, została przez Sąd wyjaśniona w toku postępowania. W tej sytuacji można stwierdzić, że przedmiotowy wniosek skutecznie dotarł do Spółki. W ocenie Sądu, nie było intencją skarżącego uzyskanie informacji publicznej, a uzyskanie informacji o dokumentach wewnętrznych Spółki. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie uzyskanie takiej informacji nie wymagało uruchomienia trybu określonego w ustawie o dostępie do informacji publicznej, bowiem żądanie skarżącego nie stanowiło wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Pokreślić należy, że wykładnia prokonstytucyjna art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy oraz zasadach ich funkcjonowania, ale jedynie w zakresie dotyczącym ich działalności tj. takiej aktywności, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowania określonych interesów i celów publicznych. W tym zakresie nie mieści się działalność podmiotu związana z jego wewnętrzną organizacją (wyrok NSA z 3 marca 2017 r. I OSK 1163/15 opubl. w CBOSA). Jakkolwiek zatem Spółka Prezydent Miasta L., jako organ jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej i informacją taką jest informacja o jego działalności, nie oznacza to jeszcze, że każdy przejaw tej działalności i każdy wytworzony przez Spółkę "dokument" zawiera informację publiczną, która podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu obowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, określanych jako dokumenty wewnętrzne, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu. W przeciwieństwie do dokumentu urzędowego którym zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy, przez dokument wewnętrzny rozumie się taki dokument, który został wytworzony w zakresie działania danego podmiotu, ale nie przesądzające o kierunkach jego działania. Dokument wewnętrzny nie zawiera danych publicznych i związany jest z aktywnością podmiotu związaną z wewnętrzną organizacją jego funkcjonowania. Ma walor wyłącznie organizacyjny i porządkowy i stanowi narzędzie pracodawcy w zakresie kierowania sposobem wykonywania pracy. Nie stanowi zatem informacji publicznej. Słusznie zatem Spółka pisemnie poinformował o tym skarżącą. Wbrew natomiast przekonaniu skarżącego Spółka nie miała podstaw do odmowy udostępnienia informacji w drodze decyzji. Przewidujący taką możliwość art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ma bowiem zastosowanie tylko wówczas, gdy należy odmówić udzielenia informacji będącej publiczną, a adresat wniosku jest obowiązany do jej udzielania. Zachowanie przez Spółkę formy decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy wnioskowana informacja nie jest publiczną, oznaczałoby wydanie decyzji nie mającej podstawy w obowiązujących przepisach prawa. W związku z powyższym, skarga nie mogła zostać uwzględniona, gdyż Spółka nie pozostawała i nie pozostaje w bezczynności, a podniesione w niej zarzuty naruszenia są niezasadne. Skarga na podstawie art. 151 p.p.s.a podlegała przez Sąd oddaleniu.