II SAB/Wa 597/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi R. Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie rozpoznania skargi z dnia [...] listopada 2023 r. na niezgodne z prawem przetwarzanie danych osobowych 1. zobowiązuje Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych do rozpoznania skargi R. Z. z dnia [...] listopada 2023 r. na niezgodne z prawem przetwarzanie danych osobowych w terminie miesiąca od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie. W dniu [...] listopada 2023 r. do Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych (dalej: "PUODO", "organ") wpłynęła skarga R. Z. (dalej: "skarżący") na nieprawidłowości w procesie przetwarzania jego danych osobowych przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "[...]"). Skarga ta została uzupełniona pismem z tej samej daty, tj. z [...] listopada 2023 r. Następnie pismami z [...] grudnia 2023 r. organ poinformował skarżącego i [...] o wszczęciu postępowania. Jednocześnie wezwał [...] do udzielenia pisemnych wyjaśnień. W dniach [...] grudnia 2023 r. i [...] stycznia 2024 r. do PUODO wpłynęły pisma [...] z wnioskami o przedłużenie terminu na udzielenie odpowiedzi, a [...] stycznia 2024 r. organ otrzymał wyjaśnienia [...]. Na podstawie tych wyjaśnień PUODO ustalił, że administratorem danych osobowych przetwarzanych przez [...] jest [...] Fundusz [...] (dalej: "Fundusz"), reprezentowany przez [...] Towarzystwo Funduszy [...] S.A. z siedzibą w [...]. Dlatego pismem z [...] stycznia 2024 r. organ wystąpił do Funduszu o złożenie wyjaśnień, o czym (pismem z tej samej daty) poinformował skarżącego. W dniu [...] lutego 2024 r. do PUODO wpłynęło pismo Funduszu z wnioskiem o wydłużenie terminu na udzielenie odpowiedzi, zaś [...] lutego 2024 r. wpłynęły wyjaśnienia Funduszu. W piśmie z [...] maja 2024 r., zatytułowanym "Wniosek", skarżący przedstawił organowi dodatkowe okoliczności sprawy. Pismem z [...] lipca 2024 r. skarżący złożył ponaglenie. W dalszej kolejności PUODO [...] lipca 2024 r. wezwał Fundusz i [...] do udzielenia dodatkowych wyjaśnień, o czym powiadomił skarżącego. Odpowiedź [...] na wezwanie wpłynęła do organu [...] sierpnia 2024 r., a [...] sierpnia 2024 r. PUODO otrzymał wyjaśnienia Funduszu (poprzedzone wnioskiem z [...] lipca 2024 r. o przedłużenie terminu na udzielenie odpowiedzi). W dniu [...] września 2024 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe postępowanie organu w przedmiocie rozpoznania jego skargi z [...] listopada 2023 r., domagając się: 1. stwierdzenia, że w postępowaniu administracyjnym przed PUODO nastąpiła przewlekłość; 2. stwierdzenia, iż przewlekłość ta miała charakter rażącego naruszenia prawa; 3. przyznania od organu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") w wysokości 1.000 zł; 4. udzielenia prawa pomocy poprzez zwolnienie od kosztów sądowych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że od stycznia 2024 r. (przez 4 miesiące) nie otrzymał od PUODO jakiejkolwiek informacji. Wówczas [...] maja 2024 r. nadał do organu wniosek, załączając nowe dowody (powstałe już po wniesieniu skargi). Wobec milczenia PUODO przez kolejne 2 miesiące, skarżący [...] lipca 2024 r. wystosował ponaglenie, które skłoniło organ do podjęcia dodatkowych czynności w sprawie, o czym został poinformowany pismem PUODO z [...] lipca 2024 r. Zatem przez 7 miesięcy - od [...] stycznia 2024 r. do [...] lipca 2024 r. organ nie podejmował żadnych czynności. Skarżący odnotował również, iż nie otrzymał odpowiedzi na ponaglenie, a od doręczenia mu pisma PUODO z [...] lipca 2024 r. minęły kolejne dwa miesiące bez informacji od organu. Zdaniem skarżącego, postępowanie w jego sprawie jest prowadzone z rażącym naruszeniem przepisów dotyczących szybkości postępowania (art. 12 i art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: "k.p.a."), a także z naruszeniem zasad: pogłębiania zaufania (art. 8 k.p.a.), prawdy obiektywnej i praworządności (art. 7 i art. 6 k.p.a.), zasady informacyjnej (art. 36 k.p.a.) oraz odpowiedzialności wynikającej z art. 37 § 5 k.p.a. W odpowiedzi na skargę (pismo z [...] października 2024 r.) organ wniósł o jej oddalenie. PUODO podkreślił, że w przedmiotowej sprawie podjął czynności z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 78 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych - Dz. Urz. UE L 119 z 2016 r., str. 1 ze sprost.; dalej: "RODO"). Skarżący został bowiem poinformowany o podjętych czynnościach przed upływem trzech miesięcy od daty wniesienia skargi. Wyjaśnienia składane przez [...] i Fundusz w toku niniejszego postępowania nie były wystarczające do wydania decyzji administracyjnej, dlatego organ kilkakrotnie zwracał się do nich o uzupełnienie wyjaśnień (ostatnio w dniu [...] września 2024 r.). Z kolei [...] i Fundusz kilkakrotnie przedłużały czas udzielenia odpowiedzi na wezwania PUODO. Skarżący za każdym razem był informowany o podejmowanych czynnościach, które nie miały charakteru działań pozornych, lecz zmierzały bezpośrednio do ustalenia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia. Ponadto skarżący złożył pismo, wskazując na nowe okoliczności, które organ musiał uwzględnić. Dalej PUODO wyjaśnił, iż jest zobowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co wymaga zebrania materiału dowodowego, przede wszystkim w postaci wyjaśnień od skarżonych podmiotów, tj. [...] i Funduszu. Organ nie może z góry określić daty zakończenia postępowania, ponieważ jego przebieg uzależniony jest od pozyskiwanych w trakcie tego postępowania informacji, które mogą generować ewentualną konieczność podjęcia dalszych czynności oraz określać ich charakter. Za niezasadne PUODO uznał wnioski skarżącego o stwierdzenie rażącego naruszenia prawa oraz przyznanie sumy pieniężnej w kwocie 1.000 zł. Wbrew twierdzeniom skarżącego, kolejne czynności były podejmowane niezwłocznie. Organ zaznaczył, że po zebraniu kompletnego materiału dowodowego, niezwłocznie poinformuje strony o przysługujących im prawach, a następnie po upływie czasu wyznaczonego na realizację tych praw, wyda decyzję kończącą postępowanie. W kontekście powyższego, PUODO ocenił skargę na przewlekłość i wszystkie zawarte w niej zarzuty jako bezzasadne. Prawomocnym postanowieniem referendarza sądowego tutejszego Sądu z 23 października 2024 r., sygn. akt II SPP/Wa 245/24, skarżący został zwolniony od kosztów sądowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na przewlekłość postępowania wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie skarga jest dopuszczalna, ponieważ przed jej wniesieniem skarżący wystąpił z ponagleniem w trybie art. 37 § 3 pkt 2 k.p.a., co jest bezsporne. Pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" pojmowane jest jako prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (vide J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70). Również w orzecznictwie sądowym przewlekłe prowadzenie postępowania określane jest jako nieefektywne. Wskazuje się, iż przewlekłość obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w krótszym terminie, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Zatem o przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Kontrola sądu administracyjnego zmierza więc do ustalenia, czy istotnie organ administracji publicznej przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie i bezpodstawnie nie kończy go wydaniem rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4, albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, w myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Według art. 149 § 2 p.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przepis art. 119 pkt 4 p.p.s.a. przewiduje możliwość rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Jak stanowi art. 120 p.p.s.a., w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do treści art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wyrażona w ww. przepisie - ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 k.p.a. - nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. W art. 35 k.p.a. zostały określone terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przepis art. 35 § 1 k.p.a. zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 k.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 k.p.a. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Jednakże samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem przewlekłego prowadzenia postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądowej. Prawodawca unijny w art. 78 ust. 2 RODO przewidział możliwość skorzystania przez osobę, której dane dotyczą, z uprawnienia do wykorzystania środka ochrony prawnej przed sądem (przeciwko organowi nadzorczemu) w sytuacji, gdy organ nadzorczy w terminie trzech miesięcy: 1) nie rozpatrzył skargi; 2) nie poinformował osoby, której dane dotyczą, o postępach lub efektach rozpatrywania skargi. P. Fajgielski w publikacji pod tytułem Komentarz do rozporządzenia nr 2016/679 w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) [w:] Ogólne rozporządzenie o ochronie danych. Ustawa o ochronie danych osobowych. Komentarz, wyd. II, Wolters Kluwer Polska 2022, t. 6 komentarza do art. 78 RODO, podnosi, iż termin wskazany w przepisie art. 78 ust. 2 RODO "nie powinien być rozumiany jako termin rozpatrzenia skargi, gdyż sprawa może okazać się skomplikowana, a jej rozstrzygnięcie niemożliwe w trzymiesięcznym terminie, wówczas jednak organ nadzorczy powinien poinformować o tym osobę, której dane dotyczą" (podobnie M. Górski [w:] Ogólne rozporządzenie o ochronie danych osobowych. Komentarz pod red. M. Sakowskiej-Baryły, wyd. 1, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018, uw. 9 komentarza do art. 78 RODO). Jednocześnie zgodnie z treścią wyroku NSA z 7 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 4754/21, art. 78 ust. 2 RODO należy odczytywać w ten sposób, że obowiązek organu nadzoru poinformowania osoby, której dane dotyczą, w terminie trzech miesięcy o postępach lub efektach rozpatrywania skargi, staje się aktualny, jeśli skarga nie została rozpatrzona w tym terminie (czyli nie została wydana decyzja administracyjna) i zachodzi potrzeba jego wydłużenia w trybie art. 36 k.p.a., co koresponduje z art. 62 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1781; dalej: "u.o.d.o."), nakazującym dodatkowo w takiej sytuacji poinformowanie stron o stanie sprawy i przeprowadzonych w jej toku czynnościach. Stosownie do treści art. 62 u.o.d.o., w przypadku, o którym mowa w art. 36 k.p.a., organ, zawiadamiając strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, jest obowiązany również poinformować o stanie sprawy i przeprowadzonych w jej toku czynnościach. Zdaniem NSA, nic nie stoi na przeszkodzie w złożeniu skargi na przewlekłość postępowania, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.), nawet przed upływem trzymiesięcznego terminu z art. 78 ust. 2 RODO lub po jego upływie, ale niezasadnie przedłużonym. Powyższy pogląd został w pełni podzielony przez NSA w wyroku z 29 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 1959/22. Analiza akt administracyjnych przedmiotowej sprawy prowadzi do wniosku, iż PUODO niewątpliwie dopuścił się niewłaściwego działania, które nosi znamiona przewlekłego postępowania. Jednakże przerwy w podejmowaniu kolejnych czynności przez organ nie były tak długie jak wskazuje skarżący. Trzeba bowiem zaakcentować, że odpowiedź Funduszu na wezwanie PUODO z [...] stycznia 2024 r. wpłynęła [...] lutego 2024 r. Po ponad dwóch miesiącach – [...] maja 2024 r. organ otrzymał pismo skarżącego, w którym zostały przedstawione nowe okoliczności sprawy. Następną czynność PUODO podjął po upływie kolejnych ponad dwóch miesięcy i po doręczeniu ponaglenia, a mianowicie [...] lipca 2024 r. wystąpił do [...] i Funduszu o dalsze wyjaśnienia, które otrzymał na początku sierpnia 2024 r. Dostrzec przy tym należy, iż Fundusz w odpowiedzi na wezwanie do udzielenia wyjaśnień zawsze występował o przedłużenie terminu. Kolejną czynność organ podjął po upływie prawie dwóch miesięcy, już po wniesieniu skargi na jego przewlekłość, kiedy to [...] września 2024 r. po raz kolejny wystąpił do [...] i Funduszu o złożenie wyjaśnień. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając co do zasady skargę, na mocy art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w punkcie pierwszym sentencji wyroku zobowiązał organ do rozpoznania skargi skarżącego w terminie miesiąca od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi. Jednakże w świetle przedstawionej w części faktycznej (historycznej) niniejszego uzasadnienia sekwencji czynności podejmowanych przez PUODO od wpływu skargi z [...] listopada 2023 r. wraz z jej uzupełnieniem do dnia przekazania skargi (wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi) - w ocenie tutejszego Sądu - organ nie procedował w sposób rażąco przewlekły. Uwzględniając czas potrzebny na analizę pism tak skarżącego, jak i uczestników postępowania, tj. [...] i Funduszu, należy stwierdzić, że wystąpiły trzy okresy przewlekłości w procedowaniu PUODO - każdy z nich liczący od niespełna dwóch miesięcy do dwóch i pół miesiąca. W świetle powyższego, Sąd w punkcie drugim sentencji wyroku, w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a., orzekł, iż przewlekłe prowadzenie postępowania przez PUODO nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Jak wskazał NSA w wyroku z 12 września 2024 r., sygn. akt I OSK 661/24, rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu ww. przepisu jest ciężkie naruszenie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Przyjmuje się także, że kryterium, które pozwala na zakwalifikowanie bezczynności organu do naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia tego naruszenia. Według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaistniałe w przedmiotowej sprawie okresy bierności PUODO nie mają postaci kwalifikowanej. Tutejszy Sąd nie znalazł też podstaw do przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Oddalając skargę w tym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. w punkcie trzecim sentencji wyroku, wskazać trzeba, iż suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyznanie tej sumy powinno być zatem uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla strony oraz ewentualnego zachowania strony skarżącej, jeżeli przyczyniłaby się ona do wydłużenia postępowania. Ustawodawca nie określił żadnych kryteriów przyznania sumy pieniężnej tego rozstrzygnięcia poza jego górną wysokością. Brak jest podstaw, aby twierdzić, że suma pieniężna jest zależna od poniesionej szkody. Wybór co do zastosowania tego środka należy całkowicie do oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Bez wątpienia przyznanie sumy pieniężnej powinno być zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy (vide wyrok NSA z 28 czerwca 2024 r., sygn. akt I OSK 521/24), te zaś w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły.