II SAB/Wa 60/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra – Błaszczykowska, Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Joanna Kruszewska – Grońska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 maja 2019 r. sprawy ze skargi M. C. na bezczynność Głównego Inspektora Sanitarnego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 21 listopada 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Główny Inspektor Sanitarny dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 21 listopada 2018 r.; 2. stwierdza, że bezczynność Głównego Inspektora Sanitarnego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz M. C. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] listopada 2018 r. M. C. (dalej: "skarżący") wystąpił do Głównego Inspektora Sanitarnego (dalej: "GIS", "organ") z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie przedstawienia wszystkich dokumentów, na podstawie których rząd przyjął stanowisko, że szczepionki podawane dzieciom w Polsce są bezpieczne. Skarżący nawiązał do licznych publicznych wystąpień [...] piastującego funkcję GIS, w szczególności do jego wypowiedzi z [...] listopada 2018 r. podczas posiedzenia komisji zdrowia. Z treści wniosku wynika, że skarżący żądał przedłożenia dokumentów badań klinicznych ze szczególnym uwzględnieniem badań dotyczących szczepionek przeciw śwince, odrze i różyczce. Następnie skarżący [...] grudnia 2018 r. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność GIS w rozpatrzeniu jego wniosku z [...] listopada 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, wnosząc o: 1) zobowiązanie GIS do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, 2) na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa w związku z art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzeczenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych (obejmujących również opłatę skarbową od pełnomocnictwa). Ponadto skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz przeprowadzenie dowodu w postaci wydruku jego wniosku z [...] listopada 2018 r. z platformy ePUAP na okoliczność daty złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej i pozostawania w bezczynności przez GIS. Po wniesieniu skargi do tut. Sądu, pismem z [...] grudnia 2018 r. organ poinformował skarżącego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Jednocześnie wskazał, iż informacja ta nie może mu zostać udostępniona, ponieważ nie znajduje się w posiadaniu GIS. W odpowiedzi na skargę (pismo z GIS z [...] stycznia 2019 r.) organ przyznał, że wniosek skarżącego z [...] listopada 2018 r. został rozpatrzony z przekroczeniem czternastodniowego terminu, już po wniesieniu skargi na bezczynność. Wyjaśnił, że przyczyną bezczynności był błąd w funkcjonowaniu wewnętrznego systemu obiegu informacji. Odnosząc się do wniosku skarżącego z [...] listopada 2018 r., organ wskazał, iż w dniu 8 listopada 2018 r. na 69 posiedzeniu Sejmu RP, GIS z upoważnienia Prezesa Rady Ministrów jedynie przedstawił (odczytał w całości) Stanowisko Rady Ministrów w sprawie obywatelskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (druk sejmowy nr 2796). W posiadaniu organu nie znajdują się jakiekolwiek dokumenty źródłowe, na podstawie których stanowisko Rady Ministrów zostało wypracowane i zatwierdzone na Komitecie Stałym Rady Ministrów. Organ zaakcentował również, że w dalszej części wystąpienia w Sejmie [...] wypowiadał się już jako ekspert i jednocześnie konsultant krajowy w dziedzinie zdrowia publicznego, a tym samym wyrażał własną – jako eksperta – opinię w kwestii bezpieczeństwa szczepionek (co zaznaczył w wypowiedzi). Jednocześnie wyrażał stanowisko odrębnego monokratycznego organu pomocniczego przy Ministrze Zdrowia jakim jest konsultant krajowy w dziedzinie zdrowia publicznego. Kompetencje ustawowe konsultantów krajowych i wojewódzkich w poszczególnych dziedzinach medycyny oraz wykonywane przez nich zadania określa ustawa z 6 listopada 2008 r. o konsultantach w ochronie zdrowia (Dz. U. z 2017 r., poz. 890 ze zm.). Są one odrębne od kompetencji i zadań GIS. Nadto organ nie posiada informacji odnośnie istnienia dokumentów, w oparciu o które formułowane były tezy eksperckiego wystąpienia konsultanta krajowego w dziedzinie zdrowia publicznego. W końcowej części odpowiedzi na skargę organ wniósł o uwzględnienie w orzeczeniu, iż jego bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.; dalej: "d.i.p.") nie definiuje wprost pojęcia "informacji publicznej", wskazując jedynie w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. W doktrynie i orzecznictwie jednoznacznie przyjmuje się, że "informację publiczną" stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów. W niniejszej sprawie istotne jest również, iż wniosek o udostępnienie informacji publicznej może zostać złożony w każdej formie, bowiem przepisy d.i.p. nie przewidują żadnych wymogów formalnych dla wniosku, nie musi być on również podpisany, a wnioskodawca nie ma obowiązku wykazywania interesu prawnego czy faktycznego dla jego wniesienia. Należy bowiem mieć na względzie, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone, co wynika z celu ustawy oraz z jej art. 10 ust. 2, stanowiącego, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Nie budzi wątpliwości, że złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie wszczyna również postępowania administracyjnego, prowadzonego w oparciu o przepisy k.p.a. (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA": z 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08 oraz z 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1991/12 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy, wskazać należy, że na gruncie d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy wniosek dotyczy dostępu do informacji będącej informacją publiczną, a organ nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust. 1 d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy o braku posiadania wnioskowanej informacji publicznej lub nie wskazuje, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 d.i.p.) bądź też, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 d.i.p. Jeżeli podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie podjął wymaganej na gruncie powyższej ustawy w danej sprawie czynności, to dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia powód, z uwagi na który to nie nastąpiło. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie podnosi się także, iż dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej niezbędne jest uprzednie przesądzenie, czy żądana informacja jest w ogóle informacją publiczną, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia takich informacji. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 d.i.p. GIS jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu. Zdaniem Sądu, żądana przez skarżącego informacja stanowiła – wbrew temu co organ wskazał w piśmie z [...] grudnia 2018 r. - informację publiczną, bowiem dotyczyła dokumentacji, w tym z zakresu badań klinicznych, w oparciu o którą krajowy konsultant w dziedzinie zdrowia publicznego uznał podawane w Polsce dzieciom szczepionki za bezpieczne. Z akt niniejszej sprawy wynika, że wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z [...] listopada 2018 r. został rozpatrzony [...] grudnia 2018 r. Przy czym zaznaczyć należy, że w ww. piśmie organ zawarł lakoniczne i zarazem sprzeczne informacje, bowiem z jednej strony zasugerował, iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, a z drugiej strony poinformował skarżącego, że nie może mu jej udostępnić, gdyż nie znajduje się ona w jego posiadaniu. Dopiero w odpowiedzi na skargę (pismo GIS z [...] stycznia 2019 r.) organ wyjaśnił, iż [...]. (piastun organu – GIS) w dniu 8 listopada 2018 r. na 69 posiedzeniu Sejmu RP wyraził opinię w kwestii bezpieczeństwa szczepionek jako ekspert i krajowy konsultant w dziedzinie zdrowia publicznego, zaś organ nie dysponuje materiałami źródłowymi, na podstawie których powyższa opinia została sformułowana. Zatem treść odpowiedzi na skargę wskazuje, iż adresatem wniosku skarżącego winien być krajowy konsultant w dziedzinie zdrowia publicznego. Dostrzec też wypada, iż w odpowiedzi na skargę organ nie powielił już sugestii (wyrażonej uprzednio w jego piśmie z [...] grudnia 2018 r.) odnośnie charakteru informacji objętej wnioskiem skarżącego z [...] listopada 2018 r. Do dnia wniesienia skargi na bezczynność przez skarżącego, GIS nie podjął żadnych działań w sprawie wniosku skarżącego i nie poinformował go – na podstawie art. 13 ust. 2 d.i.p. – o powodach opóźnienia. Stosownie do art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (pkt 2), stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Przedstawione okoliczności faktyczne i przepisy prawne uzasadniają, w ocenie Sądu, stwierdzenie bezczynności organu w chwili złożenia skargi, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd stwierdził, iż bezczynność nie była rażąca. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Jak podkreśla się w orzecznictwie, "przekroczenie" musi być znaczące i niezaprzeczalne, pozbawione racjonalnego uzasadnienia i wywoływać - niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa - skutki społeczne lub indywidualne. W ocenie Sądu, nierozpatrzenie wniosku skarżącego w ustawowym terminie, aczkolwiek naganne, nie jest zachowaniem godzącym w ład demokratycznego państwa prawa ani nie wywołuje dotkliwych skutków dla samego skarżącego. Stwierdzona bezczynność organu nie była – zdaniem Sądu – przejawem złej woli, a wynikała przede wszystkim – jak podał organ w odpowiedzi na skargę - z nieprawidłowości w funkcjonowaniu wewnętrznego systemu obiegu informacji. Nie sposób uznać, by bezczynność GIS wynikała z celowego działania tego organu, czy też lekceważącego podejścia do obowiązków informacyjnych. Zarówno z pisma GIS z [...] grudnia 2018 r. (odebranego przez skarżącego [...] grudnia 2018 r.), jak i z odpowiedzi na skargę wynika, iż organ nie jest dysponentem żądanej we wniosku informacji. Mając na uwadze daty ww. pism GIS, w których organ ten odniósł się do wniosku skarżącego z [...] listopada 2018 r., nie można też ocenić przekroczenia terminu jako znaczące. W kwestii zawartego w skardze wniosku o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z wydruku wniosku skarżącego z [...] listopada 2018 r. z platformy ePUAP, Sąd stwierdza, że żądanie to nie zasługuje na uwzględnienie jako bezprzedmiotowe. W myśl art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Tymczasem wniosek z [...] listopada 2018 r. stanowi jeden z dokumentów akt administracyjnych niniejszej sprawy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a.