II SAB/Wa 60/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 maja 2025 r. sprawy ze skargi J. G. na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] listopada 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Prezes Rady Ministrów dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] listopada 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność organu w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] listopada 2024 r. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezesa Rady Ministrów na rzecz J. G. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. G. we wniosku z dnia [...] listopada 2024 r., złożonym drogą elektroniczną za pośrednictwem e-mail na adres [...], zwrócił się do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, wskazując, że [...] listopada 2024 r. na porannym paśmie [...] Przewodniczący Komitetu Stałego Rady Ministrów M. B. przyznał, że poprosił on analityków z Kancelarii Prezesa Rady Ministrów o przegląd oraz analizy europejskich narzędzi wspierających nabywanie mieszkań. Wnioskodawca na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2022 poz. 902 z późn. zm.) wniósł o udostępnienie informacji publicznej w postaci: 1. Analiz i przeglądów europejskich narzędzi wspierających nabywanie mieszkań, o których wspominał Przewodniczący Komitetu Stałego Rady Ministrów M. B. w wywiadzie udzielonym [...] listopada 2024 roku w porannym paśmie [...]. 2. Dodatkowych dokumentów, danych i materiałów przygotowanych przez analityków Kancelarii Prezesa Rady Ministrów na potrzeby tych analiz. Organ w odpowiedzi z dnia [...] grudnia 2024 r. wskazał, że udostępnieniu w ramach u.d.i.p. podlegają tylko dokumenty stanowiące informację publiczną, czyli takie, które przybrały oficjalną formę, są podpisane przez funkcjonariusza publicznego, tj. stanowią dokument urzędowy w rozumieniu art. 6 ust 2 u.d.i.p.. Udostępnieniu nie podlegają dokumenty wewnętrzne. Organ wyjaśnił, że przez dokument wewnętrzny rozumie się taki dokument, który został wytworzony w zakresie działania danego podmiotu, ale nie przesądzający o kierunkach jego działania. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu. Dokumenty wewnętrzne to informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Służą one wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Służą one wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej. Materiał wspomniany podczas wywiadu jest dokumentem wewnętrznym, który służy wyłącznie zgromadzeniu informacji. Materiał ten nie jest podstawą żadnych rozstrzygnięć organów publicznych i nie został przygotowany na potrzeby konkretnego projektu aktu prawnego, co do którego trwa proces legislacyjny. J. G. w skardze z dnia 13 grudnia 2024 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] listopada 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji, art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek, art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek, a podmiot jest zobowiązany w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku do udostępnienia informacji lub poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu potrzebnego na rozpatrzenie wniosku, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji w zakreślonym ustawowo terminie. Skarżący w uzasadnieniu przytoczył przebieg postępowania. Ponadto wskazał m.in., że artykuł 61 ust. 1 Konstytucji RP stanowi normatywną podstawę prawa do informacji. Stanowi on o tym, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacje, o których udostępnienie się zwrócił, stanowią informacje o działalności organów władzy publicznej oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prezes Rady Ministrów, reprezentowany przez pełnomocnika, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ w uzasadnieniu przytoczył przebieg postępowania oraz odwołał się do przepisów u.d.i.p., przytaczając w tym zakresie orzecznictwo. Wskazał m.in., że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym w sytuacji, gdy żądanie strony nie dotyczy informacji publicznej bądź nie znajduje się w posiadaniu organu, czy też jej udostępnienie regulują przepisy szczególne, brak jest podstaw do wydawania decyzji i należy jedynie wnioskodawcę poinformować pismem o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie żądanej informacji. Zakres uprawnień wskazanych w art. 3 ust. 1 pkt 1-3 ma charakter zamknięty i nie jest możliwe rozszerzanie go na podstawie domniemania lub analogii. Zaznaczył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym. Informacją publiczną jest zatem każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. Organ przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05, zgodnie z którym prawo dostępu do informacji publicznej jest publicznym prawem podmiotowym znajdującym podstawę w przepisach art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, jednakże nie ma ono charakteru bezwzględnego, a jego granice wyznaczone są m.in. przez konieczność respektowania praw i wolności innych podmiotów. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że nie są informacją publiczną dokumenty wewnętrzne, które wprawdzie służą realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunku działania danego organu w konkretnej sprawie. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są jednak wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej. Przedmiotem konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej nie są także treści zawarte w roboczych dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki, protokoły), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ocenie organu przegląd europejskich narzędzi wspierających nabywanie mieszkań przygotowany przez pracowników KPRM na potrzeby członka Kierownictwa KPRM jest dokumentem wewnętrznym, o charakterze roboczym, który służy wyłącznie zgromadzeniu informacji w pewnym zakresie, pozyskaniu informacji odnoszących się do form wsparcia przy nabywaniu mieszkań w wybranych krajach. Materiał ten nie jest podstawą żadnych rozstrzygnięć organów publicznych i nie został przygotowany na potrzeby konkretnego projektu aktu prawnego, co do którego trwa proces legislacyjny. Jednocześnie w związku z nieznacznym przekroczeniem przez organ czternastodniowego terminu na udzielenie odpowiedzi skarżącemu z ostrożności procesowej organ wskazał, że "zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, wniesienie skargi na bezczynność organu po dacie załatwienia sprawy (w tym powiadomienie pisemne wnioskodawcy, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej), organ ten pozostaje "w bezczynności"". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym skarga na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (v. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt l OSK 601/05 LEX nr 236545, postanowienie NSA z dnia 3 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1382/07, orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten pozostaje aktualny w obecnym stanie prawnym (v. wyrok NSA z dnia 16 marca 2021 r. sygn. akt III OSK 86/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280). Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie wydania stosownego aktu lub podjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Wnioskodawca ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez niego informacje są informacjami publicznymi i powinny być udostępnione w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902), zwanej dalej u.d.i.p. Powołana ustawa służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 ustawy pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p). Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Stosownie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Prezes Rady Ministrów jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., albowiem jest organem władzy publicznej. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP). Ograniczenie prawa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3). Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie pojęcie informacji publicznej uznając za informację publiczną każdą wiadomość dotyczącą faktów i danych, wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji (v. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, LEX nr 78062, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1774/10, orzeczenia. nsa.gov.pl). Udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), danych publicznych, w tym m.in. treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.). Nie oznacza to jednak, że u.d.i.p. umożliwia każdemu podmiotowi dostęp do każdej informacji i każdego dokumentu niezależnie od tego, jakim celom informacja bądź dokument służy. W sprawie niniejszej skarżący żądał od Prezesa Rady Ministrów: "1. Analiz i przeglądów europejskich narzędzi wspierających nabywanie mieszkań, o których wspominał Przewodniczący Komitetu Stałego Rady Ministrów M. B. w wywiadzie udzielonym [...] listopada 2024 roku w porannym paśmie [...]. 2. Dodatkowych dokumentów, danych i materiałów przygotowanych przez analityków Kancelarii Prezesa Rady Ministrów na potrzeby tych analiz." Organ zaś w odpowiedzi z dnia [...] grudnia 2024 r. poinformował wnioskodawcę, że żądany materiał, wspomniany podczas wywiadu stanowi dokument wewnętrzny, który służy wyłącznie zgromadzeniu informacji. Wskazano wnioskodawcy, że materiał ten nie jest podstawą żadnych rozstrzygnięć organów publicznych i nie został przygotowany na potrzeby konkretnego projektu aktu prawnego, co do którego trwa proces legislacyjny. Organ wyjaśnił też, jak rozumie pojęcie dokumentu wewnętrznego. W świetle powyższego, za poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, który to pogląd podziela Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, wyrażonym w wyroku z dnia 19 grudnia 2024 r. sygn. akt III OSK 18867/23 wskazania wymaga, że "(...) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP określa zakres i charakter prawa do informacji publicznej, zaś konkretyzacja obowiązków organów w tym zakresie znajduje odzwierciedlenie w przepisach u.d.i.p., w tym art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Przy czym Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 listopada 2013 r. (sygn. akt P 25/12) wskazał, że z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumianych jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania końcowej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska. W ich przypadku można mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Dokumenty wewnętrzne służą, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Nie są one wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej. Także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie ma zatem wewnętrzna korespondencja, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera jednak ani informacji, co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu (wyrok NSA z 25 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 2320/13); korespondencja osoby wykonującej zadania publiczne z jej współpracownikami, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych; korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (wyrok NSA z 14 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1203/12; wyrok NSA z 25 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 2320/13; wyrok NSA z 31 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 2770/13; wyrok NSA z 18 września 2014 r. sygn. akt I OSK 3073/13, 15 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3335/21). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się ponadto, że dokumentem wewnętrznym jest dokument, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10, E. Jarzęcka -Siwik, Dostęp do informacji publicznej, Kontrola Państwowa nr 1 rok 2002. s. 29). Założeniem ustawy o dostępie do informacji publicznej było zapewnienie w drodze dostępu do informacji publicznej społecznej kontroli nad działalnością m.in. organów administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1645/14). Prawo do informacji publicznej to jednak prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów. I o ile ustawa o dostępie do informacji publicznej daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, to jednak nie przyznaje uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. Nie wszystkie bowiem działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Oznacza to, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że jest związana z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega udostępnieniu, np. dokumenty wewnętrzne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 15 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 707/10, 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2130/11, 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2196/11, 25 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 2320/130, 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2914/19). Zatem dokumenty służące jedynie wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk co do sposobu załatwienia sprawy, nie są wyrazem stanowiska organu, a zatem nie stanowią informacji publicznej.(...)". Na gruncie rozpoznawanej sprawy podkreślenia wymaga, że od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu (v. wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1203/12). W ocenie Sądu, dokonanej po zapoznaniu się z nadesłanym (w formie elektronicznej) przez organ materiałem żądanym przez skarżącego we wniosku, prawidłowo organ poinformował wnioskodawcę pismem z dnia [...] grudnia 2024 r., że żądany materiał nie posiada waloru informacji publicznej, albowiem stanowi dokument wewnętrzny. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym pojęcie "dokument wewnętrzny" stosuje się dla określenia dokumentów, które nie są skierowane do podmiotów zewnętrznych. Mogą one służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą określać zasady działania pracowników w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu. Dokumenty takie mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem oficjalnego stanowiska organu, a zatem nie stanowią informacji publicznej (v. m.in. wyroki NSA: z 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2320/13; z 4 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 430/14; z 12 kwietnia 2016r., sygn. akt I OSK 1599/15; z 5 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2693/15; z 26 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2678/16; z 8 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1669/18; z 28 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 3211/18; z 7 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3154/21; z 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3335/21; z 15 lipca 2022 r. sygn. akt III OSK 1361/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak też w ocenie Sądu, dokonanej po analizie nadesłanego przez organ materiału, należy traktować żądaną informację. Sąd podziela twierdzenie organu, że żądany dokument nie przesądza o kierunkach działania organu i służy uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Z pewnością nie jest wyrazem jakiegokolwiek stanowiska organu. Zdaniem Sądu żądany i nadesłany do Sądu materiał został wytworzony na potrzeby analizy, procesu rozważań i stanowi etap wypracowywania koncepcji, czy zajęcia w przyszłości określonego stanowiska. Materiał ten nie przedstawia stanowiska organu w jakiejkolwiek sprawie, z jego treści nie wynika, aby był skierowany na zewnątrz i nie przesądza o kierunkach działania organu. Skoro materiał ten nie przesądza o kierunku działania organu i podejmowanych przez organ decyzji, nie zawiera stanowiska organu w sprawach publicznych, nie zawierają ocen dokonywanych przez organ władzy publicznej, nie stanowi treści aktów administracyjnych, czy innych rozstrzygnięć organu, treści wystąpień i ocen organu, informacji o stanie państwa (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, b, c, d u.d.i.p.), to zasadnie organ odpowiedział wnioskodawcy, że żądany materiał stanowi dokument wewnętrzny. Trzeba jednocześnie wskazać, że wyłączenie dokumentów wewnętrznych spod reżimu ustawy o dostępie do informacji publicznej ma charakter wyjątku, wobec czego pojęcie to powinno być wykładane wąsko (v. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1607/14, LEX nr 1783332). W ocenie Sądu, w sprawie tej organ dokonał właściwej oceny i zasadnie zakwalifikował żądany materiał jako dokument wewnętrzny. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stwierdził, że zarzuty skargi dotyczące błędnego zakwalifikowania żądanej informacji jako dokumentu wewnętrznego nie są trafne. Jednocześnie jednak Sąd nie znalazł podstaw do oddalenia skargi, albowiem, w sytuacji, gdy wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, organ powinien zawiadomić o tym wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku z dnia [...] listopada 2024 r. Biorąc pod uwagę, że wniosek ten wysłany został o godz. [...] przyjąć należało, że złożony został w organie w dniu [...] listopada 2024 r. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że nawet w sytuacji, gdy dochodzi do poinformowania wnioskodawcy o tym, że podmiot zobowiązany nie dysponuje żądanymi informacjami albo że żądana informacja nie jest informacją publiczną, również powinno to nastąpić w terminach określonych w art. 13 u.d.i.p. (tak m.in. /w:/ M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018, komentarz do art. 13 u.d.i.p. i powołana tam literatura). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, że w przypadku gdy informacja o jaką ubiega się wnioskodawca nie ma charakteru informacji publicznej bądź organ nie posiada żądanej informacji publicznej, organ ten nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz powinien pisemnie, w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., powiadomić o tym wnioskodawcę, co stanowi warunek skutecznego uchylenia się od zarzutu bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej (v. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 807/07 - LEX nr 470867, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 grudnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 355/17 – LEX nr 2596266 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 29 lipca 2013 r. sygn. akt II SAB/Op 45/13 - LEX nr 1343365, wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 4955/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). WSA w Warszawie w wyroku z dnia 31 stycznia 2024 r. sygn. akt II SAB/wa 441/23 wskazał, że "(...) w orzecznictwie przyjmuje się aktualnie, że terminy określone w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. dotyczą każdej formy załatwienia wniosku - a zatem nie tylko czynności udostępnienia informacji publicznej lub wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia, ale również czynności powiadomienia wnioskodawcy, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej (z wyjaśnieniem przyczyn takiej kwalifikacji), bądź też powiadomienia, że organ nie posiada informacji publicznej (z należytym uprawdopodobnieniem tej sytuacji) lub że w danej sprawie obowiązuje inny tryb jej udostępnienia, aniżeli tryb przewidziany w u.d.i.p. W takim przypadku pismo informujące stanowi odpowiedź na wniosek, co uwalnia adresata wniosku (organ lub inny podmiot zobowiązany) od zarzutu bezczynności (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 czerwca 2022 r., sygn. akt II SAB/Bk 45/22, LEX nr 3362395; podobnie: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 maja 2022 r., sygn. akt IV SAB/Po 57/22, LEX nr 3342993, czy też wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II SAB/Go 204/21, LEX nr 3303746)." W sprawie tej należało poinformować wnioskodawcę pismem w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., tj. 14 dni, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Powyższe nastąpiło dopiero w dniu [...] grudnia 2024 r., a zatem z uchybieniem ustawowego terminu. Z tego względu Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] listopada 2024 r. W ocenie Sądu, zaistniała bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Organ ostatecznie poinformował wnioskodawcę, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej i choć nastąpiło to z opóźnieniem, to nie ma podstaw do twierdzenia, że działanie to było celowe. Biorąc pod uwagę podjęte ostatecznie przez organ działanie, nie ma podstaw, aby nieznaczne uchybienie terminu do rozpatrzenia wniosku, zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego Sąd orzekł, jak w punkcie 3 wyroku, na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony wpis sądowy w wysokości 100 zł.