II SAB/Wa 600/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Andrzej Góraj, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 maja 2020 r. sprawy ze skargi kasacyjnej S. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 600/19, oddalającego skargę S. L. na bezczynność Senatu [...] w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2019 r. o wszczęcie przewodu doktorskiego I. uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 600/19; II. zobowiązuje Senat [...] w [...] do rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2019 r. w terminie miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. stwierdza, że bezczynność Senatu [...] w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Senatu [...] w [...] na rzecz skarżącego kwotę 180 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 600/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. L. (dalej: "skarżący") na bezczynność Senatu [...] w W. (dalej: "Senat", "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku o wszczęcie przewodu doktorskiego. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarżący nadał wniosek o wszczęcie przewodu doktorskiego [...] kwietnia 2019 r. Wniosek ten wpłynął do uczelni [...] kwietnia 2019 r. Nie jest zatem prawdopodobne, aby wniosek ten dotarł do Senatu jeszcze w tym samym dniu, a to z kolei oznacza, że czynności w tej sprawie mogłyby zostać podjęte dopiero po tej dacie. Tymczasem od dnia następnego obowiązywał ustawowy zakaz wszczynania postępowań w sprawie nadania stopnia doktora, obejmujący okres od 1 maja 2019 r. do 30 września 2019 r. (vide art. 179 ust. 5 ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce - Dz. U. z 2018 r., poz. 1669 ze zm.; dalej: "przep. wprow.", stanowiący, iż w okresie od 1 maja 2019 r. do 30 września 2019 r. nie wszczyna się postępowań w sprawie nadania stopnia doktora). Dlatego słusznie organ powstrzymał się od nadania biegu wnioskowi skarżącego. W konsekwencji skarżący nie mógł skutecznie postawić Senatowi zarzutu bezczynności. Jednocześnie Sąd stwierdził, że od 1 października 2019 r., a więc tym bardziej w dacie wydania wyroku, przedmiotowemu wnioskowi powinien zostać nadany dalszy bieg, jednak ta kwestia pozostaje już poza granicami niniejszej skargi. Z powyższym orzeczeniem nie zgodził się skarżący - reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (za pośrednictwem tut. Sądu), w której sformułował następujące zarzuty: I. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1. art. 151 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256; dalej: "k.p.a." poprzez oddalenie wniesionej skargi, pomimo stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji, że do dnia wydania zaskarżonego wyroku, organ nie rozpoznał wniosku skarżącego z [...] kwietnia 2019 r.; 2. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy w granicach węższych niż granice wniesionej skargi i w konsekwencji oddalenie skargi na bezczynność pomimo stwierdzenia, że organ do dnia dzisiejszego nie wydał żadnego rozstrzygnięcia w sprawie; 3. art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób, który nie pozwala na dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, polegające na braku wyjaśnienia: a) na czym zostało oparte założenie Sądu, zgodnie z którym pismo skarżącego inicjujące postępowanie administracyjne, którego dotyczy skarga na bezczynność, nie mogło trafić do organu w dniu [...] kwietnia 2019 r., tj. w dniu poprzedzającym początek okresu wskazanego w art. 179 ust. 5 przep.wprow., b) dlaczego okoliczność, iż organ nie rozpoznał wniosku skarżącego po upływie terminu określonego w art. 179 ust. 5 przep. wprow. ma pozostawać poza granicami wniesionej skargi; II. naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 61 § 3 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnie polegającą na uznaniu, że doręczenie wniosku skarżącego o wszczęcie przewodu doktorskiego w dziedzinie nauk społecznych w dyscyplinie nauki prawne nie zainicjowało postępowania administracyjnego, tj. nie było jednoznaczne ze wszczęciem takiego postępowania, podczas gdy z przepisu tego jednoznacznie wynika, że datą wszczęcia postępowania jest data doręczenia żądania organowi administracji publicznej; 2. art. 179 ust. 5 przep. wprow. poprzez jego błędne zastosowanie w realiach niniejszej sprawy, ponieważ przepis ten zakazywał wszczynania nowych postępowań w okresie pomiędzy dniem 1 maja 2019 r. a 30 września 2019 r., a tymczasem postępowanie, którego dotyczy wniesiona skarga na bezczynność, zostało wszczęte jeszcze przed początkiem ww. okresu; 3. art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że fakt pozostawania przez Senat w bezczynności po zakończeniu okresu, o którym mowa w art. 179 ust. 5 przep. wprow., pozostaje poza granicami wniesionej skargi, podczas gdy postępowanie, którego dotyczy skarga na bezczynność, zostało skutecznie zainicjowane już w dniu 30 kwietnia 2019 r. i powinno być kontynuowane w oparciu o przepisy dotychczasowe (art. 179 ust. 2 przep. wprow.). W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, stwierdzenie, że Senat pozostaje bezczynny w rozpoznaniu wniosku skarżącego o wszczęcie przewodu doktorskiego oraz zobowiązanie organu do rozpoznania tego wniosku w terminie miesiąca od daty zwrotu akt sprawy. W skardze kasacyjnej został również zawarty wniosek o zasądzenie od organu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, ewentualnie przyznanie na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej w kwocie stanowiącej półtorakrotność stawki minimalnej. W tym kontekście pełnomocnik skarżącego, ustanowiony z urzędu, oświadczył, że koszty te nie zostały opłacone w całości ani w jakiejkolwiek części. Powołując się na występujące w sprawie zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, a mianowicie, czy ustawowy zakaz wszczynania postępowań (przewidziany w art. 179 ust. 5 przep. wprow.), dotyczy takich wniosków, które wpłynęły do organu przed 1 maja 2019 r., ale którym nie został nadany bieg, skarżący na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. zwrócił się o rozważenie przez skład rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną odroczenia sprawy i przedstawienia zagadnienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Natomiast "z daleko posuniętej ostrożności" skarżący wniósł o odstąpienie od obciążania go kosztami postępowania w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. W oparciu o art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżący oświadczył, że zrzeka się uprawnienia do rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie. Senat nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 179a p.p.s.a., jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna. Oczywiście usprawiedliwione podstawy wywiedzionej skargi kasacyjnej występują w sytuacji, gdy sąd podziela zarzuty i żądania skargi kasacyjnej, uznając swoją pomyłkę w tym zakresie (vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 stycznia 2010 r., sygn. akt I OZ 1173/09; publ. na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). W toku postępowania międzyinstancyjnego, wszczętego na skutek wniesienia skargi kasacyjnej przez skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w niniejszej sprawie zachodzi jedna z przesłanek określona w cytowanym przepisie, stanowiąca podstawę do wydania autokontrolnego orzeczenia. W ocenie Sądu oczywiście usprawiedliwiony jest bowiem zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 179 ust. 5 przep. wprow. poprzez jego błędne zastosowanie w realiach niniejszej sprawy, a także zarzut naruszenia art. 61 § 3 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że doręczenie wniosku skarżącego o wszczęcie przewodu doktorskiego w dziedzinie nauk społecznych w dyscyplinie nauki prawne nie zainicjowało postępowania administracyjnego, tj. nie było jednoznaczne ze wszczęciem takiego postępowania. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Według art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W niniejszej sprawie niekwestionowany jest fakt wpływu wniosku skarżącego o wszczęcie przewodu doktorskiego do uczelni w dniu 30 kwietnia 2019 r. (vide data prezentaty uczelni na kopercie, w której nadano przedmiotowy wniosek). W świetle art. 61 § 3 k.p.a., ta data wpływu (tj. 30 kwietnia 2019 r.) implikuje wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie skarżącego. Jednocześnie powyższa data nie mieści się w okresie objętym dyspozycją przepisu art. 179 ust. 5 przep. wprow. (tj. od 1 maja 2019 r. do 30 września 2019 r.). Zatem skarżący miał prawo oczekiwać podjęcia przez organ czynności zmierzających do rozpatrzenia jego wniosku. Tymczasem, pomimo wniesienia przez skarżącego ponaglenia w trybie art. 37 k.p.a., jego wniosek nie został rozpoznany. W odpowiedzi na ponaglenie Senat argumentował brak działań okresem karencji, o którym mowa w art. 179 ust. 5 przep. wprow. (vide pismo zatytułowane "Zawiadomienie" z 24 czerwca 2019 r.). Jednak, jak wskazuje treść skargi kasacyjnej, pomimo upływu okresu karencji, Senat dotychczas nie rozpatrzył wniosku skarżącego. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana - vide T. Woś [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 3, opubl. w Systemie Informacji Prawnej Lex Wolters Kluwer, 2016. W myśl art. 29 ust. 1 zdanie pierwsze uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki (Dz.U. z 2017 r., poz.1789 ze zm.), w postępowaniach dotyczących nadania stopnia doktora i doktora habilitowanego albo tytułu profesora oraz nadania, ograniczenia, zawieszenia i pozbawienia uprawnienia do nadawania tych stopni w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Również art. 178 ust. 3 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z 2020 r., poz. 85 ze zm.) stanowi, że w postępowaniach w sprawie nadania stopnia doktora oraz w sprawie nadania stopnia doktora habilitowanego, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. Skoro postępowanie w sprawie nadania stopnia naukowego odbywa się w trybie administracyjnym i jednocześnie nie jest wyłączone w tym zakresie stosowanie przepisów art. 35 - art. 37 k.p.a., to tego rodzaju sprawy winny być rozpatrywane bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 k.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 k.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Podkreślić też trzeba, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4, albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji, Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili jej rozpoznawania. Celem skargi na bezczynność jest przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. Jak już wzmiankowano, Senat nie rozpoznał wniosku skarżącego, zasłaniając się okresem karencji. Ma rację skarżący, iż postępowanie administracyjne zostało skutecznie zainicjowane na żądanie skarżącego w dniu [...] kwietnia 2019 r. W konsekwencji powinno być prowadzone na dotychczasowych zasadach. Zgodnie bowiem z art. 179 ust. 2 przep. wprow., w okresie od dnia wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1, do dnia [...] kwietnia 2019 r. przewody doktorskie, postępowania habilitacyjne i postępowania o nadanie tytułu profesora wszczyna się na podstawie przepisów dotychczasowych. Dlatego Sąd, uznając skargę za zasadną, na podstawie art. 179a p.p.s.a. uchylił zaskarżony skargą kasacyjną wyrok, o czym orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Jednocześnie w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd w punkcie drugim sentencji wyroku zobowiązał Senat do rozpoznania wniosku skarżącego z [...] kwietnia 2019 r. w terminie miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa w bezczynności organu, o czym orzekł w punkcie trzecim sentencji. W tym zakresie miał na uwadze fakt, że pomimo dość długiego czasu, jaki upłynął od złożenia wniosku ([...] kwietnia 2019 r.) do daty wyrokowania, bezczynność organu nie miała charakteru celowego bądź lekceważącego, lecz wynikała z błędnego stanowiska prawnego, które początkowo zaaprobował tut. Sąd w uchylonym orzeczeniu. Postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania Sąd zawarł w punkcie czwartym sentencji wyroku na mocy art. 179a w związku z art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.