II SAB/Wa 601/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: , Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędziowie WSA Iwona Maciejuk, Eugeniusz Wasilewski, Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2015 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności aktu wyznaczenia na stanowisko 1. zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpoznania wniosku J. K. z dnia [...] czerwca 2014 r. o stwierdzenie nieważności aktu wyznaczenia na stanowisko Komendanta – Rektora [...], w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2014 r., uzupełnionym wnioskiem z dnia [...] lipca 2014 r., J. K. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych o stwierdzenie nieważności powołania [...] P. B. na stanowisko Komendanta Rektora Wyższej Szkoły Policji w [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, z uwagi na rażące naruszenie prawa. W odpowiedzi z dnia [...] lipca 2014 r. organ poinformował wnioskodawcę, iż ocena w sprawie prawidłowości powołania [...] P. B. na stanowisko Komendanta Rektora WSP w [...] została przekazana wnioskodawcy pismem z dnia [...] listopada 2013 r. przez Zastępcę Dyrektora Departamentu Kontroli, Skarg i Wniosków MSW. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2014 r. J. K. wystąpił do organu o ponowne rozpatrzenie wniosku z dnia [...] czerwca 2014 r. oraz o "zaprzestanie bezczynności w tym obszarze". Pismem z dnia [...] września 2014 r. organ poinformował wnioskodawcę, iż nie jest możliwa weryfikacja aktu wyznaczenia [...] P. B. na stanowisko Komendanta Rektora WSP w [...] w trybie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, gdyż przedmiotowy akt nie jest decyzją administracyjną podlegającą procedurze administracyjnej. Następnie w piśmie z dnia [...] września 2014 r. J. K. wezwał Ministra Spraw Wewnętrznych do usunięcia naruszenia prawa poprzez wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Ponadto stwierdził, iż akt wyznaczenia [...] P. B. na przedmiotowe stanowisko Komendanta Rektora WSP w [...] jest decyzją administracyjną. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Dyrektor Biura Kadr Szkolenia i Organizacji Ministerstwa Spraw Wewnętrznych poinformował, iż w pełni aktualne pozostaje stanowisko zawarte w piśmie MSW z dnia [...] września 2014 r. Dodatkowo wskazał, iż przedmiotowe wyznaczenie [...] P. B. odbyło się na podstawie art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r., poz. 572 ze zm.), zgodnie z którym rektora uczelni służb państwowych jako jednostki organizacyjnej właściwej służby wyznacza minister do spraw wewnętrznych spośród funkcjonariuszy właściwej służby państwowej, spełniających warunki określone w art. 72 ust. 2. W przepisie tym nie ma mowy o wyznaczeniu osoby na przedmiotowe stanowisko w trybie decyzji administracyjnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych J. K. wniósł o wymierzenie organowi grzywny z uwagi na zachowanie rażąco naruszające prawo oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym wpisu od skargi. W uzasadnieniu podtrzymał swoje stanowisko, że akt wyznaczenia na stanowisko komendanta rektora – pomimo jego nienazwania decyzją administracyjną – zawiera niezbędne elementy aktu administracyjnego, tj. stanowi władne wypowiedzenie się organu, jest wydany przez organ wyraźnie określony w ustawie, podstawą wyznaczenia są przepisy prawa administracyjnego, stanowi akt cechujący się podwójną konkretnością. Ponadto stanowi on przyznanie osobie wyznaczonej odpowiedniej grupy zaszeregowania i wyposaża ją w kompetencje organu. Zdaniem skarżącego, nawet gdyby przyjąć za prawidłowe stanowisko organu, to i tak jego zachowanie stanowi bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności powołania [...] P. B. na stanowisko. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ponawiając argumentację, iż akt wyznaczenia na stanowisko Komendanta Rektora Wyższej Szkoły Policyjnej w [...] nie stanowi aktu ani czynności z zakresu administracji publicznej. Nie podlega zatem kontroli sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "Ppsa", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; (...) 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wynika z przeświadczenia, że stosowny akt w ogóle nie powinien zostać podjęty, a czynność dokonana. W niniejszej sprawie skarżący wniósł do Ministra Spraw Wewnętrznych wniosek o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "Kpa", aktu wyznaczenia (Nr [...]) z dnia [...] marca 2012 r. [...] P. B. na stanowisko Komendanta Rektora Wyższej Szkoły Policyjnej w [...], uznając, że powyższy akt jest decyzją administracyjną. W myśl art. 157 § 2 Kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, zaś rozstrzygnięcie w tej sprawie następuje w drodze decyzji (art. 158 § 1 Kpa). Organ uznał, że przedmiotowy akt wyznaczenia na stanowisko nie jest decyzją w rozumieniu Kpa, a więc nie można stwierdzić jej nieważności i stąd swoje stanowisko przedstawiał w odpowiedziach na kolejne wnioski skarżącego. Nie oceniając, czy pogląd organu w tej kwestii jest słuszny, czy też nie, należy wskazać, że w takim przypadku Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje procesowe załatwienie sprawy. Zgodnie bowiem z przepisem art. 61a § 1 i § 2 Kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, na które służy zażalenie. Wskazane w tym przepisie "inne uzasadnione przyczyny" to "przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania" (zob. Z. R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211-212). Przyjęcie przez organ, że akt wyznaczenia na stanowisko Komendanta Rektora WSP w [...] nie jest decyzją administracyjną oznacza, iż mamy do czynienia z przypadkiem pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania. Brak bowiem przedmiotu postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności. Zatem nie wydając w sprawie rozstrzygnięcia merytorycznego, ani też nie odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie na podstawie art. 61a § 1 Kpa, Minister Spraw Wewnętrznych popadł w bezczynność. Konieczne stało się w tej sytuacji zobowiązanie go do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie jednego miesiąca od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W ocenie Sądu bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie wykazał się lekceważącym stosunkiem do wniosku skarżącego, odpowiadał na piśmie na kolejne wnioski, a jedynym uchybieniem było to, że nie załatwił go w formie procesowej. Stwierdzenie rażącej bezczynności, o której mowa w art. 149 § 1 Ppsa, musi być zarezerwowane do przypadków oczywistych, bezdyskusyjnych i nie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Powyższe okoliczności miały też wpływ na oddalenie wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i § 2 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.