II SAB/Wa 603/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Asesor WSA Mateusz Rogala, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 lutego 2025 r. sprawy ze skargi J. J. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] dopuściło się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz J. J. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. J.J. (dalej "skarżący", "wnioskodawca") pismem z 20 września 2024 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO w [...]" lub "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] września 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej - znak sprawy organu: [...]. W sprawie ustalony został następujący stan faktyczny. W piśmie z 5 września 2024 r., skarżący zwrócił się do SKO w [...] o udostępnienie informacji publicznej, tj. informacji dotyczącej wysokości wynagrodzenia (wysokości środków publicznych wydatkowanych na utrzymanie etatu) na stanowisku Kierownika Biura SKO w [...] w ostatnim zamkniętym miesiącu księgowym (ze wskazaniem jaki to miesiąc). Podkreślił, że wnosi o informację dotyczącą wysokości środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenie dla tego stanowiska, a nie o dane personalne konkretnej osoby. W odpowiedzi z 20 września 2024 r. organ stwierdził, że wniosek z [...] września 2024 r. dotyczy udzielenia informacji objętej wnioskiem z [...] sierpnia 2020 r., w której to sprawie zapadł prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 8 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 9/24. W ww. wyroku Sąd zaś stwierdził, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. Następnie pismem z 20 września 2024 r. skarżący złożył opisaną na wstępie skargę na bezczynność SKO w [...], w której wniósł o: 1. zobowiązanie organu do udostępnienia żądanej informacji publicznej - informacji dotyczącej wysokości wynagrodzenia (środków publicznych wydatkowanych na utrzymanie etatu) na stanowisku Kierownika Biura SKO w ostatnim zamkniętym miesiącu księgowym - w formie pisemnej na adres wnioskodawcy, zgodnie z wnioskiem z [...] września 2024 r. 2. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrywaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, co stanowi naruszenie art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej. 3. zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. 4. wydanie wyroku uznającego rażące naruszenie prawa przez organ, związanego z naruszeniem prawa do dostępu do informacji publicznej oraz ukrywaniem informacji publicznej przed społeczeństwem. W uzasadnieniu skargi wskazał, że w swoim wniosku wyraźnie zaznaczył, że żąda informacji dotyczącej środków publicznych wydatkowanych na utrzymanie etatu, a nie kwoty wypłaconej konkretnej osobie, ani danych osobowych konkretnej osoby, oraz że odpowiedź ma zostać przekazana w formie pisemnej, przesyłką pocztową. Podniósł, że treść jego wniosku znacząco różni się od wniosku rozpatrywanego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 8 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 9/24, przywołanym w odpowiedzi organu z 20 września 2024 r. Ww. wyrok dotyczył bowiem informacji o wynagrodzeniu Kierownika Biura, w odniesieniu do konkretnej osoby (osób), co wówczas Sąd uznał za informację ad personam. Wniosek wówczas dotyczył wynagrodzenia "wypłaconego" Kierownikowi Biura, a nie wysokości wynagrodzenia (wydatkowanych na utrzymanie tego etatu (brutto) środków jak obecnie. Wniosek zaś w niniejszej sprawie dotyczy wyłącznie wynagrodzenia na etacie Kierownika Biura, a nie danych osobowych, co stanowi informację publiczną związaną z gospodarowaniem środkami publicznymi. W piśmie z 15 października 2024 r. SKO w [...], w odpowiedzi na wniosek skarżącego z [...] września 2024 r., poinformowało, że we wrześniu 2024 r. kwota środków publicznych wydatkowanych na utrzymanie etatu na wskazanym we wniosku stanowisku wyniosła 11.722,40 zł. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o oddalenie skargi, wskazując, że mając na uwadze zarzuty zawarte w skardze oraz ponowną analizę wniosku skarżącego z [...] września 2024 r., pismem z 15 października 2024 r. udzieliło żądanej informacji. Skarżący w piśmie procesowym z 27 października 2024 r. podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu jego wniosku z 5 września 2024 r. poprzez brak udzielenia informacji publicznej w terminie określonym przez przepisy ustawy oraz w formie wskazanej przez wnioskodawcę. Nadto wniósł o uznanie, że skarga była zasadna, ponieważ organ udostępnił żądaną informację, co oznacza, że skarga była niezbędna dla ochrony praw skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W myśl art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym nie jest wymagana. Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest bezczynność organu - Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1 – 4a. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego - w nakazanym terminie - organ nie wypełnia. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl § 1a tego przepisu, sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oznacza to, że celem skargi na bezczynność organu administracji, jest doprowadzenie do wydania przez ten organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej też jako "u.d.i.p.") Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ustawodawca w przepisie art. 6 ust. 1 u.d.i.p. dokonał przykładowego wyliczenia, jaka informacja stanowi informację publiczną. W orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się w związku z tym, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów i danych. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Poza sporem w niniejszej sprawie jest, że SKO w [...] jest podmiotem o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Jak zaś powszechnie przyjmuje się - co do zasady wszystko co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi informację publiczną. Słusznie więc wskazał skarżący, że informacja dotycząca wyłącznie wynagrodzenia na etacie Kierownika Biura, a nie danych osobowych, stanowi informację publiczną związaną z gospodarowaniem środkami publicznymi. Skoro zaś spełniony został zarówno zakres przedmiotowy i podmiotowy wniosku skarżącego, do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie pozostaje czy miała miejsce bezczynność organu w udostępnieniu żądanej przez skarżącego informacji publicznej. Na wstępie wyjaśnić należy, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Wskazać należy, że zgodnie z art. 13 u.d.i.p. adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej obowiązany jest co do zasady udostępnić informację publiczną w formie czynności materialno-technicznej, gdy jest jej dysponentem (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.) oraz nie zachodzą przesłanki wyłączające możliwość jej udostępnienia, określone w art. 5 ust. 1 - 2a u.d.i.p., bądź odmówić udostępnienia informacji publicznej z powodu ograniczeń wymienionych w art. 5 ust. 1 - 2a u.d.i.p. stosownie do treści art. 16 ust. 1 u.d.i.p., czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej. Zaznaczenia przy tym wymaga, że organ winien podjąć ww. działania w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Ustawodawca przewidział, że jeżeli adresat wniosku dysponował żądaną informacją, winien on - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie mogła być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Brak zaś podjęcia przez podmiot obowiązany któregokolwiek z ww. działań, uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności. Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że wniosek skarżącego wpłynął do organu [...] września 2024 r. Zatem termin do udostępnienia żądanej przez skarżącego informacji upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., po 14 dniach od złożenia wniosku, czyli 19 września 2024 r. Tymczasem, żądana przez skarżącego informacja została udostępniona przez organ dopiero w dniu 15 października 2024 r. wraz z odpowiedzią na skargę. Powyższe oznacza, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z [...] września 2024 r. Tym samym skarga na bezczynność SKO w [...] była zasadna na dzień jej wniesienia. W związku z powyższym uzasadnione było więc stwierdzenie przez Sąd zaistniałej bezczynności na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Skoro zaś wniosek skarżącego, wprawdzie z uchybieniem ustawowych terminów o których mowa w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., został jednak ostatecznie załatwiony w dniu [...] października 2024 r., brak jest więc podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku z [...] września 2024 r. bowiem stan bezczynności ustał. Sąd badając zasadność skargi na bezczynność czyni to bowiem według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, to sąd nie może zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16). Stwierdzając stan bezczynności organu, Sąd uznał w punkcie drugim sentencji wyroku, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi bowiem posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W judykaturze przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Podkreśla się również, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być szczególnie znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por. wyrok NSA z 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała jednak miejsca. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a orzekł jak w punktach 1 - 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi (100 złotych), Sąd postanowił na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a. - jak w punkcie 3 sentencji wyroku.