II SAB/Wa 604/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Ewa Kwiecińska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 marca 2017 r. sprawy ze skargi J. C. na bezczynność Wójta Gminy J. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy J. do rozpatrzenia pkt 5 i 6 wniosku skarżącej J. C. z dnia [...] czerwca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie. W dniu [...] czerwca 2016 r. do Wójta Gminy J. wpłynął wniosek J. C. o udostępnienie informacji publicznej. We wniosku tym a zażądała: 1. Podania liczby pracowników urzędu gminy i jednostek podległych; 2. Podania miesięcznej kwoty netto za kwiecień 2016 r. wynikającą z uposażenia wszystkich pracowników gminy i jednostek podległych; 3. Wyliczenia wszystkich stanowisk pracy w urzędzie i jednostek podległych; 4. Podania kwoty netto za kwiecień 2016 r. na każdym stanowisku pracy urzędu i jednostek podległych. Ze względu na ochronę danych osobowych skarżąca poprosiła o niepodawanie nazwisk, inicjałów pracowników urzędu i jednostek podległych; 5. Podania informacji przy każdym stanowisku pracy jakie wykształcenie posiada osoba piastująca dane stanowisko oraz zakres jej obowiązków; 6. Podania danych dotyczących kursów doszkalających pracowników, studiów, jeśli takie miały miejsce od stycznia 2015 do dnia dzisiejszego – tylko wówczas kiedy były lub są prowadzone na koszt gminy. Pismem z dnia [...] lipca 2016 r. została udzielona odpowiedź na pierwsze trzy punkty wniosku, a w piśmie z dnia [...] lipca 2016 r. odpowiedziano na punkt czwarty wniosku, załączając tabelę z kwotami netto za kwiecień 2016 r. na poszczególnych stanowiskach pracy Urzędu Gminy. Jednocześnie w piśmie z dnia [...] lipca 2016 r. organ poinformował wnioskodawczynię, że nie posiada informacji dotyczących pracowników jednostek podległych. Ponadto w piśmie z dnia 8 lipca 2016 r. organ wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia wniosku w zakresie punktu 5 i 6 poprzez wskazanie szczególnie ważnego interesu publicznego, dla którego chce pozyskać żądane informacje, w terminie 14 dni od daty otrzymania pisma pod rygorem pozostawienia wniosku w tej części bez rozpatrzenia. Organ wskazał, że skarżąca do dnia 26 lipca 2016 r. nie złożyła uzasadnienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W dniu 15 lipca 2016 r. J. C. wniosła skargę na bezczynność Wójta Gminy J. w zakresie całego wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r. W skardze skarżąca stwierdziła, że otrzymała w dniu 12 lipca 2016 r. pismo z dnia [...] lipca 2016 r. Pismo to, zdaniem skarżącej, wybiórczo odpowiada na jej pytania. Na żądanie zawarte w punkcie 5 i 6 wniosku nie została w ogóle udzielona odpowiedź, tj. organ nie udostępnił żądanej informacji, a także nie wydał decyzji odmownej. Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do udzielenia informacji w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, o stwierdzenie czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że wniosek skarżącej z dnia [...] czerwca 2016 r. został załatwiony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – dalej jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd orzeka na podstawie art. 149 P.p.s.a., który w ust. 1 stanowi, że w tym przypadku sąd: ‒ zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; ‒ zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; ‒ stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej występuje wtedy, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, nie podejmuje w terminie wynikającym z art. 13 u.d.i.p. odpowiednich czynności, tj. ani nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej, ani też nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia (ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania w przypadku zaistnienia okoliczności z art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Podkreślić należy, że nie jest możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, czy też nie jest w posiadaniu organu. W takich sytuacjach organ nie jest zobowiązany ani do udostępnia żądanej informacji, ani do wydania decyzji o odmowie udostępnienia. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, informacji istniejącej i będącej w posiadaniu organu. Zatem, w sytuacji braku informacji oraz w wypadku gdy żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien jedynie o tym poinformować wnioskodawcę, w drodze pisma informującego, będącego odpowiedzią na wniosek, co uwalnia organ od zarzutu bezczynności. Jednocześnie wyjaśnić należy, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. P. Szustakiewicz, "Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych", Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i n. wraz z powołanym orzecznictwem). Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że Wójt Gminy J. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, jest on bowiem organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego. Odnosząc się do kwestii zakresu przedmiotowego ustawy, zwrócić należy uwagę, iż pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1. Zgodnie z tym przepisem, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Udostępnieniu podlega w szczególności informacja publiczna określona w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informację publiczną stanowi m.in. treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie od tego, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. W ocenie Sądu żądanie skarżącej zawarte w jej wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r. dotyczy informacji publicznej jego przedmiotem jest bowiem podanie liczby pracowników urzędu gminy i jednostek podległych, łącznej kwoty netto uposażenia tych pracowników, stanowisk pracy w urzędzie gminy i jednostkach podległych, kwoty netto wynagrodzenia na danym stanowisku pracy (pkt 1-4 wniosku), a także podanie wykształcenia osoby piastującej dane stanowisko pracy wraz z zakresem obowiązków oraz kursów doszkalających pracowników i studiów, jeśli były prowadzone na koszt gminy. Wnioskowane informacje dotyczą zatem spraw publicznych, co nie jest sporne między stronami. W sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, tak jak w niniejszej sprawie, organ (podmiot obowiązany) powinien: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. W niniejszej sprawie pkt 1-3 wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r.(data wpływu wniosku do organu) został załatwiony pismem z dnia [...] lipca 2016 r. oraz w zakresie punktu czwartego wniosku pismem uzupełniającym z dnia [...] lipca 2016 r. Pismo z dnia [...] lipca 2016 r. zostało doręczone stronie w dniu 12 lipca 2016 r., zaś pismo z dnia [...] lipca 2016 r. – zostało przez stronę odebrane za pomocą platformy epuap (co skarżąca potwierdza w piśmie z dnia 19 października 2016 r. skierowanym do WSA w Warszawie). Zatem w dniu wniesienia skargi od Urzędu Gminy w J., tj. w dniu 15 lipca 2016 r. skarżąca otrzymała odpowiedź na pytanie zawarte w pkt 1-4 wniosku. Za odpowiedź na żądanie wniosku należy również, w ocenie Sądu, uznać wyjaśnienie zawarte w piśmie z dnia [...] lipca 2016 r., iż organ nie posiada informacji dotyczącej danych o pracownikach jednostek podległych. Dlatego też w zakresie pkt. 1-4 wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r. skarga na bezczynność została oddalona jako niezasadna. Przechodząc do oceny prawidłowości załatwienia żądania zawartego w pkt 5 i 6 wniosku, podkreślić należy, iż decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej w oparciu o przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p. może być podjęta przez organ również w sytuacji, gdy wnioskowana informacja jest informacją publiczną przetworzoną, zaś wnioskodawca nie wykazał w odpowiedzi na wezwanie organu, iż za jej udostępnieniem przemawia przesłanka szczególnej istotności interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W takim przypadku to na podmiocie zobowiązanym do udostępnienia informacji ciąży obowiązek wykazania braku istnienia tej przesłanki. Nie zwalnia to jednak organu od samodzielnego rozliczenia tej kwestii. Ustalenie, czy coś jest szczególnie istotne dla interesu publicznego zależy od okoliczności danej sprawy i w każdej sprawie należy tę kwestię zbadać i ocenić indywidualnie (por. wyrok NSA OZ we Wrocławiu z dnia 5 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 1600/02, niepubl.). W orzecznictwie podkreśla się, że informacja publiczna przetworzona, w odróżnieniu od informacji prostej, czyli takiej, której zasadnicza część nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem, jest informacją jakościową nową, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Wytworzenie takiej informacji wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany określonego działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdujących się w jego posiadaniu informacji i nadania skutkom tego działania cech informacji publicznej. Przetworzeniem informacji jest zebranie lub zsumowanie, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Te pojedyncze wiadomości mogą być ze sobą w różny sposób powiązane i mogą występować w różnej formie. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny (por. wyroki NSA: z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1737/11, publ.: LEX nr 1149235, z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 426/11, publ.: LEX nr 1135982). Uwzględniając powyższe, Sąd stwierdził po stronie Wójta Gminy J. stan bezczynności w zakresie realizacji pkt. 5 i 6 wniosku skarżącej, który nie ustał do daty wyrokowania. Organ bowiem błędnie przyjmując, iż niewskazanie przez wnioskodawczynię szczególnej istotności interesu publicznego zwalnia go od dalszego działania, nie zrealizował wniosku skarżącej w sposób przewidziany prawem, tj. nie udostępnił wnioskowanej informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej, nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia, ani nie poinformował skarżącej na piśmie, iż nie dysponuje wnioskowaną informacją publiczną. W szczególności nie może zostać uznane za prawidłowe działanie organu polegające na pozostawieniu w tym zakresie wniosku bez rozpatrzenia z uwagi na niewskazanie przez skarżącą szczególnie ważnego interesu publicznego w odpowiedzi na wezwanie organu zawarte w piśmie z dnia [...] lipca 2016 r. W sytuacji bowiem niewskazania przez skarżącą owego szczególnie ważnego interesu publicznego, organ był zobowiązany samodzielnie zbadać tę przesłankę i wydać, w przypadku stwierdzenia jej braku po stronie skarżącej, decyzję odmowną. Z tego względu Sąd zobowiązał Wójta Gminy J. do rozpoznania pkt. 5 i 6 wniosku skarżącej z dnia [...] czerwca 2016 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy w sposób przewidziany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Uznając, że po stronie Wójta Gminy J. zachodzi we wskazanym zakresie stan bezczynności, Sąd nie stwierdził jednak, aby bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. LEX nr 1218894). W rozpoznawanej sprawie wadliwemu zachowaniu organu, wynikającemu w istocie z błędnej interpretacji przepisów prawa, które spowodowało zwłokę w udzieleniu informacji publicznej, nie można przypisać cech lekceważącego traktowania zarówno skarżącej, jak i obowiązków nałożonych ustawą. Regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą powodować i niejednokrotnie powodują wątpliwości interpretacyjne i wymagają dokonywania ich wykładni. Z tych względów Sąd nie stwierdził przesłanek do wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a. i oddalił wniosek skarżącej w tym zakresie. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, § 1a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie na zasadzie art. 151 P.p.s.a., jak w punkcie 3 sentencji wyroku.