II SAB/Wa 605/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędziowie WSA Maria Werpachowska, Sławomir Antoniuk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Dyrektora Samodzielnego Zespołu Publicznych Zakładów Lecznictwa Otwartego [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Samodzielnego Zespołu Publicznych Zakładów Lecznictwa Otwartego [...] do rozpatrzenia punktu 2 wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. w zakresie objętym anonimizacją; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Dyrektora Samodzielnego Zespołu Publicznych Zakładów Lecznictwa Otwartego [...] na rzecz A. S. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2017 r. złożonym w trybie dostępu do informacji publicznej A. S. zażądała od Dyrektora Samodzielnego Zespołu Publicznych Zakładów Lecznictwa Otwartego [...], zwanego dalej Dyrektorem SZPZLO [...], przesłania kopii: 1) protokołu z ostatniego przeprowadzonego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na świadczenie stałej obsługi prawnej jednostki; 2) umowy na świadczenie stałej obsługi prawnej jednostki, która aktualnie jest wykonywana; 3) podania informacji ile dni w tygodniu radca prawny świadczy obsługę prawną Państwa jednostki i w jakich godzinach. W odpowiedzi na wniosek pismem z dnia [...] lipca 2017 r. SZPZLO [...] udzielił następujących informacji: ‒ postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego na świadczenie obsługi prawnej ze względu na kwotę nie wymagało zastosowania przepisów ustawy – Prawo zamówień publicznych (trybu przetargowego), a tym samym sporządzenia protokołu; ‒ przekazał umowę na świadczenie usług prawnych z zanonimizowaniem [...] z uwagi na ochronę danych osobowych w zakresie podwykonawstwa. ‒ nadmienił, że radcowie prawni zatrudnieni w SZPZLO [...] świadczą obsługę prawną od poniedziałku do piątku, w godzinach pracy Zespołu. A. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora Samodzielnego Zespołu Publicznych Zakładów Lecznictwa Otwartego [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżąca zażądała zobowiązania organu do rozpatrzenia wskazanego wniosku w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania. Zarzuciła organowi naruszenie art 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz błędną wykładnię art. 1 ust. 1 tej ustawy poprzez stwierdzenie, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Zdaniem skarżącej organ pozostaje w bezczynności, bowiem do dnia wniesienia skargi nie przekazał wszystkich informacji żądanych w piśmie z dnia [...] lipca 2017 r., mimo że nie budzi wątpliwości, iż mają one charakter informacji publicznej. W treści odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Zdaniem organu pismem z dnia [...] lipca 2017 r. SZPZLO [...] udzielił stronie informacji na wniosek z dnia [...] lipca 2017 r. m.in. poprzez udostępnienie treści umowy o świadczenie usług prawnych. Dokonano jedynie anonimizacji zapisów [...] umowy, powołując się na ochronę danych osobowych w zakresie podwykonawstwa. Podstawą do dokonania anonimizacji było ograniczenie wynikające z art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem organu z treści wskazanego przepisu wynika, że w sytuacji gdy w treści informacji publicznej zawarte są dane osobowe, nie można uznać, że zaistniała przesłanka legalizująca ich udostępnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764), zwanej dalej u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot do którego zwrócił się wnioskodawca zobowiązany był do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i n. wraz z powołanym orzecznictwem). Sprawa niniejsza mieści się w zakresie podmiotowym u.d.i.p. Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W sprawie nie budzi wątpliwości, że Samodzielny Zespół Publicznych Zakładów Lecznictwa Otwartego [...], zwany dalej "SZPZLO [...]", jako jednostka organizacyjna [...], jest podmiotem, który wykonuje zadania publiczne, jak też dysponuje majątkiem publicznym. Zapewnienie bezpieczeństwa zdrowotnego i warunków zdrowotnych obywateli jest jednym z podstawowych zadań państwa, a waga jaką mu się nadaje podkreśla konstytucyjne prawo każdego do ochrony zdrowia, o którym stanowi art. 68 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Znaczenie, jakie dla realizacji tych zadań mają samodzielne zakłady opieki zdrowotnej, podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2000 r. (K 20/99 OTK z 2000 r. Nr 5, poz. 140, LEX nr 41210), wskazując, że mając obowiązek realizowania przekazanych im do wykonania zadań publicznych, stanowią zabezpieczenie możliwości realizowania celów publicznych związanych z ochroną zdrowia. Do tych wniosków nawiązuje także ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 618), sytuując samodzielne zakłady opieki zdrowotnej jako podmioty lecznicze, wykonujące działalność leczniczą w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy, rozumianą jako udzielanie świadczeń zdrowotnych, nie będące przedsiębiorcą. SZPZLO [...] wykonuje zatem zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia, zaś jego Dyrektor jest podmiotem reprezentującym, a zatem jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji stanowiących informację publiczną. Dodać należy, iż podmiot ten działa w oparciu o przepisy ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 160 ze zm.), statutu uchwalonego na mocy Uchwały Rady Miasta [...] (tekst jednolity Uchwała nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2017 r.) oraz innych przepisów prawa. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (v. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r. w sprawach o sygn. akt: II SA 181/02, II SA 1956/02 i II SA 2036-2037/02). Informację publiczną stanowi m.in. treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że informacje żądane w punktach 1-2 wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. stanowią informację publiczną. Odnoszą się one bowiem do umów zawartych przez SZPZLO [...] wykonującą zadania publiczne i dotyczą faktów. W sprawie bezspornym jest, że organ udzielił odpowiedzi na pkt 1 ww. wniosku w piśmie z dnia [...] lipca 2017 r., stwierdzając, iż postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego na świadczenie obsługi prawnej organu nie wymagało stosowania przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych (trybu przetargowego), a tym samym sporządzenia protokołu. W tym zakresie należałoby zatem skargę na bezczynność oddalić jako bezzasadną. Odmiennie należy natomiast ocenić, zdaniem Sądu, żądanie zawarte w pkt 3 wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. W ocenie Sądu, zarówno informacja o godzinach pracy Zespołu Radców Prawnych jak i godzinach świadczenia obsługi prawnej przez radców prawnych nie stanowi informacji publicznej. Dane te odnoszą się bowiem do wewnętrznej organizacji pracy w podmiocie zobowiązanym, a nie do spraw publicznych. W tym zakresie skarga również nie może zostać uwzględniona. Oddalenie skargi na bezczynność dotyczy również udostępnionej skarżącej części niezanonimizowanej umowy na świadczenie obsługi prawnej, o której mowa we wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. (pkt 2 wniosku). Zresztą, w odniesieniu do tej umowy (umowa pomiędzy SZPZLO [...] a Kancelarią Radcy Prawnego [...] z dnia [...] października 2015 r.) sporną kwestią pozostaje jedynie kwestia anonimizacji [...] tej umowy. W ocenie Sądu anonimizację [...] umowy z dnia [...] października 2015 r. należy ocenić jako podjęte z naruszeniem prawa, a mianowicie art. 16 art. 1 u.d.i.p. Rozważając kwestię prawidłowości dokonanej przez organ anonimizacji, zwrócić należy uwagę, iż zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej objęte są również umowy cywilnoprawne, zawierane przez organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym. Z tego względu informacją publiczną jest treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 916/12). W szczególności zaś spraw publicznych i majątku publicznego dotyczą zawarte przez organ wykonawczy gminy umowy o świadczenie usług prawnych, ponieważ są finansowane ze środków publicznych (por. wyroki: WSA we Wrocławiu z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SAB/Wr 113/11, NSA z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 634/16, NSA z 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 645/16). SZPZLO [...] jest podmiotem wyposażonym w osobowość prawną, prowadzonym w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej (§ 5 pkt 1 i § 1 pkt 1 Statutu). Jego majątek, jest więc majątkiem publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.). Dlatego też, zdaniem Sądu, spraw publicznych i majątku publicznego dotyczą umowy zawarte przez osobę prawną samorządu terytorialnego o świadczenie usług prawnych, objęte są one zatem zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyjaśnić należy, iż: Konstytucyjne prawo do informacji publicznej zawarte w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji służy niewątpliwie realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego – tj. jawności działania instytucji publicznych – umożliwiając kontrolę społeczną nad funkcjonowaniem tych instytucji. Niezależnie jednak od tego, prawo, o którym mowa, nie może być rozumiane w sposób absolutny, tj. jako prawo obywateli do uzyskiwania nieograniczonego dostępu do każdego bez wyjątku dokumentu czy każdej informacji wytworzonej, odnoszącej się czy będącej w posiadaniu podmiotu publicznego, w tym organu władzy publicznej. Do wprowadzania ograniczeń ww. prawa wyraźnie upoważnia już sam art. 61 Konstytucji, który w ustępie 3 mówi, że ograniczenie może nastąpić "ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa". Przepisem częściowo implementującym na gruncie ustawy cytowaną wyżej normę konstytucyjną jest art. 5 u.d.i.p., który wskazuje, że prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na ochronę informacji niejawnych lub tajemnic ustawowo chronionych (na zasadach określonych w odpowiednich ustawach – ust. 1 ww. przepisu), a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (ust. 2). Nie można jednak uznać, aby art. 5 u.d.i.p. zawierał wyczerpujący katalog przyczyn, które w konkretnej sprawie mogą uzasadniać konieczność ograniczenia dostępu do informacji wytworzonych, odnoszących się czy będących w posiadaniu podmiotów publicznych. Istnieją bowiem również inne, niż wymienione w tym przepisie ustawowym, wartości, których ochrona uzasadnia – w świetle art. 61 ust. 3 Konstytucji – zastosowanie tego typu ograniczeń. Przepis art. 61 ust. 3 Konstytucji RP jest adresowany nie tylko do ustawodawcy, umożliwiając wprowadzanie ustawami generalnych i abstrakcyjnych ograniczeń prawa do informacji, lecz również do sądów, które – na podstawie analizy okoliczności konkretnej sprawy – są upoważnione do uznania, że z uwagi na potrzebę ochrony wolności i praw, porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa istnieje w określonym przypadku konieczność odmówienia udostępnienia informacji. Zastosowanie ww. regulacji konstytucyjnej w procesie stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej może – w okolicznościach konkretnej sprawy – prowadzić do wniosku, że określona treść (dokument, pismo) stanowi co prawda informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy ale ze względu na wskazane w Konstytucji ograniczenie nie podlega udostępnieniu. Może tu chodzić o informacje, których udostępnianie godziłoby w ochronę tych wartości konstytucyjnych, wymienionych w art. 61 ust. 3 Konstytucji, do których nie znajduje bezpośredniego zastosowania ograniczenie ustawowe, zawarte w art. 5 u.d.i.p. Kolejnym zagadnieniem, które należy rozważyć, jest zagadnienie anonimizacji. Jak słusznie stwierdził skład orzekający WSA w Gliwicach w 2013 r., "pojęcie anonimizacji nie posiada na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej definicji. Nie została ona stworzona również na potrzeby ustawy o ochronie danych osobowych. W ramach stosowania prawa przyjęte zostało natomiast, że jest to proces przetwarzania treści, w taki sposób, aby uniemożliwić identyfikację osób fizycznych opisanych w udostępnianym dokumencie zawierającym informację publiczną. Anonimizacja stanowi zatem rodzaj kompromisu pomiędzy prawem do informacji publicznej, a prawem do ochrony danych osobowych" (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt IV SAB/GI 115/12, CBOSA). W literaturze podmiotu podkreśla się, iż proces anonimizacji jest konieczny wtedy, gdy dokument jako całość stanowi informację publiczną, lecz określone zawarte w nim dane nie stanowią informacji publicznej i z tego powodu nie są ujawniane, gdyż za ich anonimizacją przemawiają inne wartości prawnie chronione. Anonimizacja jest czynnością o charakterze technologicznym, dokonywaną na dokumencie stanowiącym informację publiczną, polegającą na zasłonięciu części tego dokumentu, która to część zawiera informacje niestanowiące informacji publicznej. Potrzeba anonimizacji nie wynika z faktu odmowy dostępu do informacji, gdyż ta następuje w drodze decyzji administracyjnej, lecz z faktu, iż określone dane nie stanowią informacji publicznej. Anonimizacja w sensie formalnoprawnym nie oznacza odmowy dostępu do informacji publicznej, gdyż odmowa jako taka powinna przybrać formułę decyzji administracyjnej, ponieważ tylko ta forma działania jest właściwa dla odmowy dostępu do informacji publicznej (por. art. 5 i 16 u.d.i.p.). "Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu, że w każdym wypadku, kiedy zachodzi możliwość ujawnienia "przy okazji" udostępniania informacji publicznej danych podlegających ochronie na podstawie przepisów ustawy o ochronie danych osobowych, należy całkowicie odmówić udzielenie informacji na podstawie przepisu art. 16 ustawy, zwłaszcza gdy strona nie jest sama zainteresowana ujawnieniem takich danych, żądając udzielenia informacji o konkretnych sprawach publicznych" (wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2267/12, CBOSA; zob. również wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt IV SAB/GI 133/13, CBOSA). Wydanie decyzji odmownej, na podstawie przepisu art. 16 u.d.i.p., byłoby konieczne tylko w przypadku, gdy istotę żądanej informacji stanowiło ujawnienie chronionych prawem danych wskazanych osób lub danych wrażliwych innych podmiotów (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2267/12). (por. Piotr Marek Sitniewski " Dostęp do informacji publicznej ",Pytanie 23, LEX OMEGA). W rozpatrywanej sprawie organ objął anonimizacją nie tylko dane umożliwiające identyfikacji osób fizycznych. Anonimizacją objęto także kwestie wykonywania zadań związanych z obsługą prawną organu. W takiej sytuacji, zdaniem Sądu, zastosowanie anonimizacji jest wadliwe. Prawidłową formą załatwienia sprawy udostępnienia żądanych fragmentów umowy jest wydanie decyzji. Sąd stwierdził jednocześnie, że bezczynność organu nie miała w niniejszej sprawie charakteru rażącego naruszenia prawa. Wprawdzie organ nie rozpatrzył wniosku w zakresie punktu 2 w terminie określonym przepisami u.d.i.p., jednakże z całokształtu okoliczności sprawy nie wynika, aby było to wynikiem złej woli organu. Treść udzielonej w dniu [...] lipca 2017 r. odpowiedzi na wniosek wskazuje, że sposób działania organu opierał się na błędnej wykładni przepisów u.d.i.p., co w konsekwencji spowodowało niewłaściwe ich zastosowanie. Należy przy tym zwrócić uwagę, iż podmiot zobowiązany jest organem jedynie w znaczeniu funkcjonalnym, a co za tym idzie jego podstawowym zadaniem nie jest rozstrzyganie spraw z zakresu administracji publicznej. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. Punkt 2 wyroku oparty został na przepisie art. 149 § 1 a P.p.s.a., a punkt 3 na przepisie art. 151 tej ustawy. O kosztach orzeczenia na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.