II SAB/Wa 606/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 marca 2025 r. sprawy ze skargi J. P. na bezczynność Ministra Edukacji w przedmiocie rozpoznania punktów 4-7 wniosku z dnia [...] sierpnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Edukacji do rozpoznania punktów 4-6 wniosku z dnia [...] sierpnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu, o której mowa w punkcie 1 wyroku, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Ministra Edukacji na rzecz skarżącego J. P. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W sprawie niniejszej postępowanie zainicjował w dniu [...] sierpnia 2024r. J. P. kierując do Ministra Edukacji Narodowej wniosek o udostępnienie informacji publicznej o następującej treści : "Art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 750 z późn. zm.) stanowi delegację do wydania przez Ministra właściwego ds. oświaty i wychowania w porozumieniu z władzami kościołów i związków wyznaniowych, rozporządzenia określającego warunki i sposób wykonywania przez szkoły organizacji nauki religii. Zgodnie z § 74 ust. 1 pkt 2 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283), przepisowi upoważniającemu do współuczestniczenia w wydaniu rozporządzenia nadaje się brzmienie "Minister (inny podmiot" ... w porozumieniu z ministrem (innym podmiotem)... określi (może określić)..." jeżeli współuczestniczenie ma polegać na osiągnięciu porozumienia w sprawie treści aktu normatywnego, a następstwem braku porozumienia ma być to, że akt nie dochodzi do skutku. W związku z ukazaniem się dnia 1 sierpnia 2024 r. w Dzienniku Ustaw rozporządzenia Ministra Edukacji z dnia 26 lipca 2024 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków i sposobu organizowania nauki religii w publicznych szkołach i przedszkolach (Dz. U. poz. 1158) oraz pojawieniem się w przestrzeni medialnej sprzecznych doniesień co do tego w jaki sposób doszło do wypełnienia ustawowego wymogu w zakresie wydania ww. rozporządzenia w porozumieniu z władzami kościołów i innych związków wyznaniowych, zwracam się z prośbą o udzielenie informacji: 1- czy przedstawiciele kościołów i innych związków wyznaniowych zostali pisemnie poinformowani o prowadzonym procesie legislacyjnym, a jeśli tak - które kościoły i związki wyznaniowe? 2- czy przedstawiciele kościołów i związków wyznaniowych uczestniczyli w jakikolwiek sposób w procesie legislacyjnym zakończonym wydaniem ww. rozporządzenia (np. konsultacje publiczne, opiniowanie), a jeśli tak-na jakim etapie? 3- czy w trakcie uczestnictwa tych podmiotów przedkładane były jakiekolwiek pisemne stanowiska tych podmiotów dot. treści projektowanego rozporządzenia, a jeśli tak - które kościoły lub związki wyznaniowe takie stanowisko przedłożyły? 4- czy zostało zawarte porozumienie z ww. kościołami i związkami wyznaniowymi, rozumiane jako zgoda obu stron na ustaloną treść projektowanego rozporządzenia? W przypadku odpowiedzi twierdzącej - które kościoły lub związki wyznaniowe takie porozumienie zawarły? 5- w przypadku odpowiedzi przeczącej na pytanie czwarte: czy Pani Minister dysponuje jakąkolwiek opinią prawną, która stanowiłaby o braku konieczności zawarcia porozumienia z kościołami i związkami wyznaniowymi (rozumianego jako zgoda obu stron), a porozumienie, o którym mowa w art. 12 ust. 2 ustawy o systemie oświaty może być rozumiane w inny sposób. W przypadku dysponowania taką opinią, proszę o jej udostępnienie. 6- czy porozumienie rozumiane jako zgoda obu podmiotów wskazanych w delegacji ustawowej do wydania rozporządzenia było zawierane w przypadku wydania analogicznego rozporządzenia z 2014 roku, tj. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 25 marca 2014 r zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków i sposobu organizowania nauki religii w publicznych przedszkolach i szkołach (Dz. U. poz. 478) podpisanego przez Panią Minister J. K.? 7- W przypadku przeczącej odpowiedzi na pytanie z pkt.6 i twierdzącej odpowiedzi z punktu 4: czy między wydaniem jednego oraz drugiego rozporządzenia zmianie uległ stan prawny, który by taką zmianę uzasadniał? W odpowiedzi na wniosek organ pismem z dnia 20 września 2024r. wskazał, że żądane informacje w zakresie pkt 1-3 nie są udostępniane na wniosek o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r, o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 902). Rządowy proces legislacyjny jest jawny, a żądane informacje dotyczące przebiegu prac nad projektem rozporządzenia Ministra Edukacji zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków i sposobu organizowania nauki religii w publicznych przedszkolach i szkołach udostępnione są w Biuletynie Informacji Publicznej Rządowego Centrum Legislacji w serwisie Rządowy Proces Legislacyjny pod adresem strony internetowej: [...]. Ponadto wskazano, że pkt 4-7 pisma z [...] sierpnia br. nie stanowię wniosku o dostęp do informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. J. P. w dniu [...] października 2024r. wywiódł do tut. Sądu skargę na bezczynność pytanego podmiotu w zakresie odpowiedzi na pytania nr. 4-7 wnosząc o orzeczenie o stwierdzeniu istnienia uprawnienia do uzyskania informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku oraz o wymierzenie organowi grzywny i przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. W odpowiedzi na skargę pytana strona wniosła o jej nieuwzględnienie podnosząc fakt udzielenia odpowiedzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana pod tym kątem zasługiwała co do zasady w większości na uwzględnienie. Wskazać należy, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej określa informację publiczną, jako każdą informację w sprawach publicznych. Zgodnie z jej art. 1 ust. 1 i art. 61 Konstytucji RP informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Ustawa powyższa nie definiuje pojęcia sprawy publicznej. W związku z tym, dla wyjaśnienia pojęcia sprawy publicznej, należy kierować się treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów urzędowych, odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są więc nią też m.in treści dokumentów i materiałów bezpośrednio wytworzonych przez organy. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Wskazać należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno - techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Ważne także przy tym jest, że dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności przez wgląd do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy). Oznacza to, że skarżący, zainteresowany uzyskaniem dostępu do wskazanej informacji swoje prawo do informacji publicznej może zrealizować, udając się do organu w celu zapoznania się z treścią tych dokumentów lub też może to nastąpić w inny wskazany przez skarżącego sposób, choćby poprzez wydanie kserokopii dokumentów. Ostatecznie to bowiem wnioskodawca określa formę, w jakiej organ ma mu udostępnić żądaną informację. Tak więc organ administracji publicznej, lub inny podmiot o jakim mowa w art.4 ust.1 omawianej ustawy, rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej mógł: 1. udostępnić żądaną informację bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1), 2. powiadomić stronę w ww. terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2), 3. udostępnić informację zgodnie z wnioskiem - po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, związanej z dodatkowymi kosztami spowodowanymi wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia, które to powiadomienie winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 15 ustawy), 4. odmówić udostępnienia żądanej informacji w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy), 5. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż żądana informacja nie ma charakteru publicznego, 6. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż nie posiada żądanej informacji. Bezczynność lub przewlekłość organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega zatem na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie informacji publicznej "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji nie reagując na żądanie w jeden z w/przedstawionych sposobów, lub gdy błędnie kwalifikuje określoną informację jako nieposiadającą przymiotu informacji publicznej. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należało, że adresat wniosku, będąc organem administracji publicznej, jest co do zasady zobowiązany do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy pytany organ prawidłowo zakwalifikował przedmiot pkt.4-7 wniosku do kategorii nie należącej do materii informacji publicznej. W ocenie tut. Sądu na w/postawione pytanie w zakresie żądań z pkt.4-6 wniosku strony, należało udzielić negatywnej odpowiedzi. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o polityce wewnętrznej, w tym o projektowaniu aktów normatywnych. Owo projektowanie, jest zaś etapem poprzedzającym wydanie rozporządzenia, a więc uprawnionym jest stwierdzenie, że w jego zakres wchodzi również zawarcie porozumienia z podmiotem wskazanym w delegacji ustawowej. Wydanie rozporządzenia jest niewątpliwie czynnością władzy publicznej dokonywaną przez ministra kierującego właściwym działem administracji rządowej (art. 149 ust. 2 Konstytucji). Rozporządzenia są wydawane na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania, (art. 92 ust. 1 Konstytucji). Upoważnienie do wydania rozporządzenia o którym mowa we wniosku strony zostało natomiast określone w art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty zgodnie z którym Minister właściwy do spraw oświaty i wychowania w porozumieniu z władzami Kościoła Katolickiego i Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego oraz innych kościołów i związków wyznaniowych określa, w drodze rozporządzenia, warunki i sposób wykonywania przez szkoły zadań, o których mowa w ust. 1. W świetle w/przywołanych przepisów jako uprawniona jawi się konkluzja, że ewentualny fakt zawarcia omawianego porozumienia, stanowi element procesu stanowienia prawa powszechnie obowiązującego. Stąd zasadnym jest uznanie, iż będąc koniecznym składnikiem działania władzy publicznej podejmowanego przy projektowaniu aktów normatywnych, stanowi informację o charakterze publicznym. Jeśli zaś przy stanowieniu prawa prawodawca korzystał z opinii prawnych mających ścisły związek z procesem projektowania rozporządzenia wskazanego we wniosku, to informacja dotycząca takiej okoliczności również konsekwentnie posiadać będzie przymiot informacji publicznej. W tym miejscu dodatkowego podkreślenia wymaga to, iż powyższe dywagacje Sądu administracyjnego dotyczą wyłącznie materii żądań zawartych w badanym wniosku tj materii informacji o samym fakcie zawarcia omawianego porozumienia czy skorzystania z opinii prawnej i nie mogą być skutecznie rozciągane na materię charakteru treści powyższych dokumentów. Reasumując, w realiach faktycznych niniejszej sprawy, tj. wobec nie udzielenia żądanych w pkt.4-6 wniosku informacji skarżącemu, zachodziła konieczność zobowiązania organu do rozpoznania wniosku w tym zakresie. W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, uznając skargę za częściowo zasadną, orzekł jak w pkt.1 sentencji wyroku na podstawie art.149 par.1 pkt.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.). Tut. Sąd doszedł też do przekonania, iż stwierdzona bezczynność, nie jawiła się jako mająca cechy rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art.149 par.1a p.p.s.a. Organ zareagował na wniosek strony po jego otrzymaniu. Nic nie wskazuje zaś na to, by końcowa bezczynność jakiej dopuścił się pytany podmiot, wynikała ze złej woli organu a nie z błędnej interpretacji przepisów prawa. Stąd też tut. Sąd nie uwzględnił żądania wymierzenia grzywny oraz przyznania sumy pieniężnej i żądania to oddalił w trybie art.151 p.p.s.a. O kosztach postępowania rozstrzygnięto stosownie do dyspozycji przepisu art. 200 p.p.s.a. Działając w trybie art. 151 p.p.s.a. tut. Sąd oddalił też skargę w zakresie dotyczącym bezczynności w rozpoznaniu pkt. 7 wniosku. W ocenie składu orzekającego organ zasadnie przyjął, ze pytanie to nie dotyczy informacji publicznej. Zgodnie bowiem z ugruntowanym od lat orzecznictwem Sądu kasacyjnego pytania dotyczące przepisów prawa powszechnie obowiązującego, z uwago właśnie na owo powszechne jego obowiązywanie, nie dotyczą informacji publicznej udostępnianej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pytany podmiot nie musi więc udzielać na nie odpowiedzi w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.