II SAB/Wa 607/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Marszałka Województwa [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] czerwca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę [...] Sp. z o. o z siedzibą w W. (dalej jako: Spółka) w dniu [...] czerwca 2019 r. skierowała do Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w [...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej, poprzez wskazanie podstaw prawnych do wypowiedzenia umowy dzierżawy zawartej pomiędzy [...] Instytutem Kultury, a wnioskodawcą, która to kwestia była przedmiotem obrad [...] posiedzenia Zarządu Województwa [...] , które odbyło się w dniach[...] czerwca 2019 r. Dyrektor Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w [...] w piśmie z dnia [...] lipca 2019 r. poinformował wnioskodawcę, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika w dniu 1 sierpnia 2019 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w [...] w zakresie "udzielenia informacji publicznej". Profesjonalny pełnomocnik Spółki we wniesionej skardze zarzucił organowi naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4) lit. c) powołanej ustawy, polegający na ich błędnej wykładni i przyjęcie, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Podnosząc powyższy zarzut, pełnomocnik Spółki wniósł o: przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi; zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku, poprzez bezzwłoczne udostępnienie żądanej informacji publicznej; stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Województwo [...], reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, w odpowiedzi na skargę, wniosło o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie i zasądzenie od strony skarżącej na rzecz Spółki kosztów postępowania. Pełnomocnik w uzasadnieniu pisma procesowego podał, że podmiotowość sądową na gruncie art. 6 ust. 2 ustawy o samorządzie wojewódzkim posiada Samorząd Województwa[...]. Oznacza to, że na gruncie tej ustawy przymiotu takiego nie posiada Urząd Marszałkowski Województwa [...] , który działa w obrocie prawnym jako jednostka organizacyjna. W konsekwencji nie posiada on sądowoadministracyjnej zdolności sądowej, co czyni skargę niedopuszczalną, która podlega odrzuceniu. W przypadku nie podzielenia przez Sąd uzasadnienia wniosku o odrzucenie skargi, skarga podlega oddaleniu w całości jako niezasługująca na uwzględnienie, gdyż żądana przez Spółkę informacja nie stanowi informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega ona oddaleniu, gdyż w rozpoznawanej sprawie Marszałek Województwa [...] nie dopuścił się bezczynności. Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ - będąc w posiadaniu informacji publicznej - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci jej udzielenia (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Zaznaczyć należy, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. W rozpoznawanej sprawie Spółka sformułowała wobec Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] zarzut bezczynności względem jej wniosku z dnia [...] czerwca 2019 r. o udostępnienie informacji informacji publicznej poprzez wskazanie podstaw prawnych do wypowiedzenia umowy dzierżawy zawartej pomiędzy [...] Instytutem Kultury, a wnioskodawcą, która to kwestia była przedmiotem obrad [...] posiedzenia Zarządu Województwa[...] , które odbyło się w dniach [...] czerwca 2019 r. Analizując niniejszą sprawę zaznaczyć należy, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca doprecyzował zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa określa również podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej wskazując, iż należą do nich władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że przez informację publiczną należy rozumieć każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszącą się do władz publicznych, a także do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informację publiczną stanowią zatem dokumenty bezpośrednio wytworzone przez organ oraz niepochodzące wprost od organu, wykorzystywane przy realizacji przewidzianych prawem zadań (por. np.: wyrok NSA z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2904/12). Przy czym prawo do informacji publicznej jest zasadą, a wyjątki od niej powinny być interpretowane ściśle (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3572/02, LEX nr 144641). Odnosząc powyższe do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy stwierdzić, że bez wątpliwości Marszałek Województwa [...] jest organem władzy publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępnie do informacji publicznej zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Żądana przez Spółkę informacja, której nie udostępniono na jej wniosek z dnia [...] czerwca 2019 r. nie jest informacją publiczną o jakiej mowa w art. 1 ust 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle poczynionych uwag stwierdzić należy, że bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej występuje wtedy, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej wbrew przepisom prawa ani nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wydaje stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania. Przy czym nie jest możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej (jak też gdy nie istnieje, czy też nie jest w posiadaniu organu). W takiej sytuacji organ nie jest zobowiązany ani do udostępnia żądanej informacji, ani do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, a z przypisów ustawy o dostępnie informacji publicznej jednoznacznie wynika, że udostępnieniu w trybie u.d.i.p. podlega tylko informacja publiczna (art. 6 ust. 1 u.d..i.p.). Tak więc tylko w sytuacji ustalenia, że dana informacja stanowi informację publiczną, jak też że wniosek o jej udostępnienie skierowany jest do podmiotu zobowiązanym do jej udzielenia, można rozpatrywać ewentualną bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Jak podkreślono to wyżej, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Krąg informacji, które ustawa, w ramach katalogu otwartego w szczególności uznaje za informację publiczną, określony został w przepisie art. 6 tej ustawy. Na podstawie wskazanego przepisu, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów. Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. W tym znaczeniu nie stanowią informacji publicznej wszelkiego rodzaju wyjaśnienia, objaśnienia czy tłumaczenia organu kwestii związanych z daną informacją publiczną. Udostępnieniu podlega bowiem sama informacja, stanowiąca obiektywnie istniejący fakt, a nie przyczyny, dla których dana informacja ma określoną treść, czy z powodu których została podjęta bądź też nie przez dany organ, czy też znajduje się w danym, a nie innym miejscu. Tego typu informacje nie stanowią informacji publicznej dotyczącej spraw publicznych. Wyjaśnienia, motywacje i tłumaczenia organu nie są objęte zakresem przedmiotowym ustawy o dostępnie do informacji publicznej i jako takie nie podlegają udostępnieniu w trybie jej przepisów. Z tych przyczyn nie można było uznać zawartego we wniosku Spółki żądania za informację publiczną, ponieważ jak to słusznie uznał Marszałek Województwa [...] Spółka domagała się udostępnienia informacji o obowiązującym prawie. W sytuacji zaś, gdy sprawa nie dotyczy informacji publicznej, to - jak zaznaczono to wcześniej - nie ma podstaw do rozpatrywania bezczynności organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej, gdyż tego typu sprawa nie może być załatwiona w jednej z ww. prawnych form działania organu administracji publicznej, określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji więc w takim wypadku skarga na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej jest niezasadna. Poczynione zatem przez Sąd ustalenie co do charakteru informacji żądanej przez Spółkę, spowodowało konieczność oddalenia wniesionej w sprawie skargi, albowiem objęta nim informacja nie stanowi informacji publicznej. O powyższym Sąd orzekł na postawie art. 151 p.p.s.a.