II SAB/Wa 61/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Joanna Kube, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi S.G. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej w części dotyczącej analizy prawnej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz S. G. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. S. G. wniósł do Sądu skargę na bezczynność Prezydenta W. w rozpoznaniu jego wniosku z [...] września 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że skarżący w piśmie z [...] września 2018 r. zwrócił się do Biura Kontroli W. o udostępnienie, w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.): a) protokołu kontroli z [...] sierpnia 2017 r. dokonanej przez Biuro Kontroli Urzędu W. w Biurze Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu W. dotyczącej sprzedaży nieruchomości położonej przy ul. [...] w W., b) "pogłębionej analizy prawnej" o której mowa w wystąpieniu pokontrolnym Prezydenta W. z [...] stycznia 2018 r. sporządzonym w związku z tą kontrolą. W piśmie z [...] października 2018 r. Dyrektor Biura Kontroli na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poinformował wnioskodawcę, że żądane informacje publiczne nie mogą być udostępnione w ustawowym, czternastodniowym terminie z uwagi na konieczność "dodatkowej analizy dostępnego orzecznictwa", czy opinie prawne objęte wnioskiem podlegają udostępnieniu oraz o nowym terminie załatwienia sprawy (do [...] listopada 2018 r.). W piśmie z [...] listopada 2018 r. organ (Dyrektor Biura Mienia i Skarbu Państwa Urzędu Miasta W.) poinformował S. G., że opinia prawna której się domaga nie stanowi informacji publicznej i w związku z tym nie podlega udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jest to dokument wewnętrzny sporządzony w celu "poszerzenia wiedzy i informacji" (ma charakter "poznawczy" ) i nie jest wyrazem stanowiska organu. Jednocześnie organ przesłał skarżącemu kopię protokołu kontroli dotyczącej sprzedaży nieruchomości położonej przy ul. [...] w W.. W skardze do Sądu z [...] grudnia 2018 r. S. G. wniósł o stwierdzenie bezczynności Prezydenta [...]. W. w rozpoznaniu jego wniosku z [...] września 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. S. G. w uzasadnieniu skargi powołał się na art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej i podniósł, że do dnia złożenia skargi nie otrzymał analizy prawnej o której mowa w wystąpieniu pokontrolnym z [...] stycznia 2018 r. Organ nie wydał również decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Z tego wynika, zdaniem skarżącego, że Prezydent W. jest bezczyny w tej sprawie. Prezydent W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że sporna analiza (opinia) prawna jest dokumentem wewnętrznym, roboczym, poznawczym (służącym wymianie i gromadzeniu informacji), który dopiero w przyszłości może być wykorzystany w procesie decyzyjnym a w związku z tym nie stanowi informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W kontrolowanej sprawie skarżący zarzucił Prezydentowi W. bezczynność w rozpoznaniu jego wniosku z [...] września 2018 r. o udostępnienie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej "pogłębionej analizy prawnej" dotyczącej legalności sprzedaży nieruchomości przy ul. [...] w W., której sporządzenie nakazał organ w zaleceniach zawartych w wystąpieniu pokontrolnym z [...] stycznia 2018 r. sporządzonym w związku z kontrolą przeprowadzoną w Biurze Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu W. Należy przypomnieć, że Prezydent W. w odpowiedzi na ten wniosek stwierdził, że analiza prawna której udostępnienia domaga się skarżący nie stanowi informacji publicznej. Sąd nie podziela tego zapatrywania i dlatego uznaje, że Prezydent W. jest bezczynny w rozpoznaniu wniosku skarżącego z [...] września 2018 r. w części odnoszącej się do udostępnienia spornej analizy prawnej. Należy wyjaśnić, że Sąd rozstrzygając sprawę ze skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, ocenia, czy określony podmiot jest obowiązany do udostępnienia informacji publicznej i czy żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z bezczynnością w takiej sprawie będziemy więc mieli do czynienia wówczas, gdy żądaniem wniosku jest objęta informacja mająca walor informacji publicznej, a podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej (art. 6 ustawy) nie udostępnia tej informacji (art. 13 ust. 1) w ustawowym, 14 - dniowym terminie, nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1), nie informuje wnioskodawcy o niemożności udostępnienia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2), nie informuje o przeszkodach technicznych w uzyskaniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 ustawy). Informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Z przepisu art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że prawo dostępu do informacji publicznej, mające umocowanie w Konstytucji (art. 61) przysługuje każdemu, bez względu na interes prawny lub faktyczny, na zasadach określonych w tej ustawie. W rozpatrywanej sprawie nie ma wątpliwości, że Prezydent W. jako organ władzy publicznej jest obowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Zdaniem Sądu, sporna informacja objęta wnioskiem jest informacją publiczną. Według art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej informacją publiczną jest informacja o danych publicznych, w tym dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Skoro żądana przez skarżącego opinia (analiza) prawna została sporządzona na skutek zaleceń zawartych w wystąpieniu pokontrolnym Prezydenta W. z [...] stycznia 2018 r. (a nie "niezależnie" od tej kontroli), to niewątpliwie stanowi ona efekt kontroli. Tylko w tym drugim przypadku, a więc gdyby opinia prawna została sporządzona przez organ bez związku z kontrolą, nie zaś w wykonaniu zaleceń pokontrolnych, należałoby ją potraktować jako dokument wewnętrzny, o charakterze roboczym. Taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie występuje. Ze względu na to, że informacja objęta wnioskiem jest informacją publiczną, organ obowiązany do jej udostępnienia powinien ją udostępnić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Prezydent W. odpowiedział na wniosek skarżącego informując, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Z tych względów jest uzasadniony zarzut bezczynności organu. Bezczynność w sprawie dotyczącej udostępnienia informacji publicznej nie polega bowiem wyłącznie na całkowitym milczeniu podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Zachodzi również wtedy, gdy organ błędnie (niezgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej) informuje wnioskodawcę o tym, że dana informacja nie stanowi informacji publicznej oraz że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Z przepisu art. 149 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) wynika, że Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 : 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a tej ustawy). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 ustawy). Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 powołanej ustawy, zobowiązał Prezydenta W. do rozpatrzenia wniosku skarżącego z [...] września 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej w części dotyczącej analizy prawnej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Zdaniem Sądu, stwierdzona w niniejszej sprawie bezczynność nie miała jednak postaci kwalifikowanej (nie była rażąca), bowiem podmiot zobowiązany nie pozostawił wniosku skarżącego bez rozpoznania, lecz błędnie zakwalifikował żądanie. Sąd zasądził od organu na rzecz S. G. zwrot kosztów postępowania (wpisu od skargi) stosownie do art. 200 powołanej ustawy.