II SAB/Wa 610/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie złożenia propozycji służby postanawia: odrzucić skargę. R. K., reprezentowany przez adwokata, pismem z dnia 28 września 2017 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], wyrażającą się w braku złożenia propozycji służby w służbie celno-skarbowej, na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej z 16 listopada 2016 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.) – dalej PwKAS. Wniósł o stwierdzenie przez Sąd istnienia bezczynności po stronie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w związku z brakiem przedstawienia propozycji służby oraz o zobowiązanie organu do niezwłocznego przedstawienia propozycji, uwzględniającej posiadane kwalifikacje, przebieg służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Krajowej Izby Administracji Skarbowej w [...], reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie wskazując, że propozycja, o której mowa w art. 165 ust. 7 PwKAS nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej oraz fakt, że zakres przedmiotowy skarg na bezczynność wyznaczają przepisy art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a., to ewentualna bezczynność organu w przedstawieniu takiej propozycji nie podlega kognicji sądów administracyjnych, a wobec tego wniesienie przedmiotowej skargi skutkować winno jej odrzuceniem. W ocenie organu, z ustawy PwKAS nie wynika, że organ obowiązany był przedstawić propozycje pracy/służby wszystkim pracownikom i funkcjonariuszom. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niedopuszczalna. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) - dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (§ 1). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (§ 2). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (§ 2a). Nadto w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). Przedmiotem skargi wniesionej przez R. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie braku złożenia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. Tak zakreślony przedmiot sprawy powoduje, że brak jest podstaw do jej zaliczenia do katalogu bezczynności, czy przewlekłego prowadzenia postępowania, określonego w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a., które można zaskarżyć do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu, przedmiot niniejszego postępowania wyklucza możliwość dokonania jego kontroli przez sąd administracyjny. Należy wskazać, że skarga na bezczynność organu administracji publicznej przysługuje wówczas, gdy organ zobowiązany jest rozstrzygnąć sprawę administracyjną w jednej z wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 form, a także gdy organ zobowiązany jest dokonać innej czynności lub aktu z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego, określonego w K.p.a. lub Ordynacji podatkowej albo postępowania, do którego mają zastosowanie przepisy tych ustaw. Jak wynika z akt sprawy, skarżący, zarzucając Dyrektorowi IAS w [...] bezczynność w przedstawieniu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej w KAS, powołał przepis art. 165 ust. 7 PwKAS. W ocenie Sądu, aby ocenić, czy dopuszczalna jest niniejsza skarga na bezczynność Dyrektora IAS, należy w pierwszej kolejności stwierdzić, jaki charakter ma pisemna propozycja, w szczególności, czy stanowi ona jedną z form działania organów administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 i pkt 9 P.p.s.a. oraz czy przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu, pisemna propozycja dyrektora IAS nie posiada znamion decyzji administracyjnej, ani postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym, czy zabezpieczającym. Nie ma również charakteru czynności lub aktu z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego, określonego w K.p.a. lub Ordynacji podatkowej albo postępowania, do którego mają zastosowanie przepisy tych ustaw, albowiem ustawa PwKAS nie stanowi, by do spraw związanych ze złożeniem pisemnej propozycji przez dyrektora IAS miały zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W literaturze i judykaturze przyjmuje się, że takie działanie powinno mieć władczy charakter, a zatem organ administracji publicznej musi jednostronnie ukształtować sytuację prawną podmiotów, podlegających jego kompetencji (zob. T. Woś, Komentarz LEX, art. 3 P.p.s.a., t. 47 wraz z powołanym tam orzecznictwem). Co więcej, organ administracji dysponuje w takim przypadku na ogół możliwością przymusowego zrealizowania obowiązków nałożonych na stronę. Ponadto akty lub czynności wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. muszą mieć charakter indywidualny i zewnętrzny, co oznacza, że są one skierowane do określonego podmiotu, niewchodzącego w skład struktury organizacyjnej organu administracji publicznej. Zgodnie z art. 165 ust. 1 PwKAS, pracownicy zatrudnieni w izbach skarbowych stają się, z zastrzeżeniem art. 170 PwKAS, pracownikami zatrudnionymi w izbach administracji skarbowej i zachowują ciągłość pracy. W art. 165 ust. 7 PwKAS ustawodawca wskazuje z kolei, że Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję, określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Jak wynika z kolei z art. 170 ust. 1 PwKAS, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt, 3 i 6 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (j.t. Dz. U. poz. 1947 ze zm., dalej: u.K.A.S., oraz stosunki służbowe w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 u.K.A.S., wygasają: (1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; (2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenia o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. Przepis art. 170 ust. 2 PwKAS przewiduje zarazem, że pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Z kolei w art. 170 ust. 3 PwKAS wskazano, że w przypadku, o którym mowa w art. 170 ust. 1 PwKAS, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. W przytoczonych przepisach przewidziano więc wygaśnięcie dotychczasowego stosunku zatrudnienia z mocy samego prawa w dniu 31 sierpnia 2017 r., przy czym wygaśnięcie to wiąże się z brakiem przedstawienia pisemnej propozycji, określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, względnie złożeniem oświadczenia o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. W ocenie Sądu, zaskarżeniu, na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., nie podlegają skutki prawne powstające z mocy prawa (ex lege), nawet jeżeli są one powiązane ze złożeniem pisma przez organy administracji publicznej. Skoro zaś pisemna propozycja, określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, nie stanowi innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i co za tym idzie nie podlega kognicji sądu administracyjnego, to kognicji tej nie będzie podlegała również bezczynność w przedstawieniu tej propozycji. Należy również podkreślić, że w sytuacji gdy prawodawca wprost powiązał z brakiem przedstawienia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji, określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, skutki prawne, polegające na wygaśnięciu stosunku służbowego funkcjonariusza, to brak przedstawienia takiej propozycji nie może być oceniany w kategoriach bezczynności, albowiem jest sposobem działania przewidzianym przez ustawodawcę - w art. 170 ust. 1 pkt 1 PwKAS wskazano bowiem wprost, że brak propozycji służby powoduje materialnoprawne skutki w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego. Jednocześnie, zgodnie z art. 172 ust. 1 u.K.A.S., w przypadku zniesienia jednostki organizacyjnej K.A.S., kierownik jednostki organizacyjnej, wstępujący w prawa i obowiązki kierownika jednostki znoszonej, staje się stroną w dotychczasowych stosunkach służbowych. W takim przypadku, w myśl art. 172 ust. 2 u.K.A.S., w terminie 30 dni od dnia zniesienia jednostki organizacyjnej K.A.S., kierownik jednostki organizacyjnej wstępującej w prawa i obowiązki kierownika znoszonej jednostki, proponuje funkcjonariuszowi warunki pełnienia służby, uwzględniające jego kwalifikację i doświadczenie, oraz wskazuje termin – nie krótszy niż 14 dni – do którego funkcjonariusz może złożyć oświadczenie o przyjęciu albo odrzuceniu proponowanych warunków. W razie odmowy przyjęcia proponowanych warunków, funkcjonariusza zwalnia się po upływie terminów wskazanych w art. 172 ust. 4 u.K.A.S. Natomiast w razie złożenia oświadczenia o przyjęciu proponowanych warunków, w terminie 30 dni od dnia złożenia tego oświadczenia, kierownik jednostki organizacyjnej, na podstawie art. 172 ust. 5 u.K.A.S., wydaje decyzję określającą warunki pełnienia służby. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 276 ust. 1 u.K.A.S., że w przypadku wydania decyzji o określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej K.A.S. funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podobnie w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, na podstawie art. 276 ust. 2 u.K.A.S., w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa K.A.S. Jednocześnie, w świetle art. 276 ust. 6 u.K.A.S. od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, lub wydanej w wyniku odwołania, przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Oznacza to, że przepisy art. 165 ust. 7 i art. 170 PwKAS powinny być traktowane jako lex specialis w stosunku do art. 172 i art. 276 u.K.a.s. Nadto, analiza art. 276 u.K.A.S. a contrario prowadzi do konkluzji, że zaproponowanie nowych warunków pracy nie jest załatwiane we władczych formach działania organów administracji publicznej. Nie stanowi ono w szczególności decyzji administracyjnej albo aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Należy jednocześnie zaznaczyć, że spory wynikłe na tle stosunków zatrudnienia podlegają kognicji sądu administracyjnego tylko w zakresie wyraźnie przewidzianym przez ustawodawcę. Dotyczy to przede wszystkim przypadków kształtowania tego stosunku prawnego za pomocą decyzji administracyjnych. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.