II SAB/Wa 611/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska, Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Janusz Walawski (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 marca 2018 r. sprawy ze skargi A.S. na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 12 lipca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. A. S. (zwany dalej wnioskodawcą lub skarżącym) w dniu [...] lipca 2017 r. skierował do Ministra Sprawiedliwości wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez "sporządzenie i przekazanie mi zestawienia bilingów rozmów/połączeń telefonów służbowych stacjonarnych i komórkowych ministra sprawiedliwości i jego zastępców oraz dyrektora generalnego i dyrektorów departamentów, biur i komórek równorzędnych oraz ich zastępców, a także kosztów tych połączeń/rozmów od dnia w którym objął Pan stanowisko Ministra Sprawiedliwości do końca czerwca 2017 r.". Minister Sprawiedliwości pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. przedłużył termin udzielenia odpowiedzi do [...] września 2017 r., a w piśmie z dnia [...] września 2017 r. poinformował wnioskodawcę, że numery telefonów, uwidocznione w poszczególnych bilingach (wykazach połączeń) nie posiadają waloru informacji publicznej, także informacje o dacie, czy czasie trwania poszczególnych połączeń takiego przymiotu mieć nie mogą. Odnosząc się do wniosku o przekazanie całkowitego kosztu użytkowania służbowych telefonów, stacjonarnych i komórkowych, Ministra Sprawiedliwości, Sekretarzy i Podsekretarzy Stanu, Dyrektora Generalnego, dyrektorów departamentów/biur oraz ich zastępców, w okresie od dnia, w którym Minister Sprawiedliwości objął stanowisko do końca czerwca 2017 r., organ stwierdził, że jest to informacja przetworzona i wezwał wnioskodawcę do wykazania szczególnego interesu publicznego. A. S. w dniu 31 października 2017 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. o udostępnieni informacji publicznej, w której wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia żądanych informacji. Minister Sprawiedliwości w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w uzasadnieniu podając, że skarżący został wezwany do wykazania, że żądane przez niego informacje są szczególnie istotne dla interesu publicznego w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Wezwanie zostało doręczone w dniu [...] października 2017 r. W zakreślonym terminie skarżący nie odpowiedział na wezwanie. Zamiast tego [...] października 2017 r. wystosował skargę na bezczynność organu. W tej sytuacji organ w dniu [...] listopada 2017 r. wydał decyzję nr [...] o odmowie udostępnienia przetworzonej informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm., dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W świetle art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Na wstępie podać należy, że wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego nie zwalnia jednakże sądu administracyjnego z dokonania oceny, czy organ dopuścił się bezczynności oraz czy bezczynność powyższa miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie bowiem do treści art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a., obowiązkiem Sądu w przypadku skarg na bezczynność jest ustalenie, czy organ dopuści się bezczynności oraz czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd administracyjny jest obowiązany do dokonania oceny skargi i ustalenia czy działanie, względnie zaniechanie organu administracji publicznej, w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego, wyczerpywało przesłankę bezczynności oraz rażącego naruszenia prawa. Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie. Ustawodawca, dopuszczając możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej, zaniechał jednakże zdefiniowania pojęcia "bezczynność". W orzecznictwie podnosi się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych przepisami prawa organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynności oraz czy dokonał powyższych działań w zakreślonym przepisami procesowymi terminie. Oznacza to, że sam brak działania przy równoczesnym przekroczeniu terminu załatwienia przesądza o bezczynności organu. Zaznaczyć przy tym należy, że w ramach rozpoznawania skargi na bezczynność sąd administracyjny nie jest uprawniony do merytorycznej oceny podejmowanych w sprawie czynności oraz wydawanych rozstrzygnięć. W realiach rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości Sądu, że Minister Sprawiedliwości jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, bowiem stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, z późn. zm.) do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Oceniając z kolei, czy żądana w niniejszej sprawie informacja ma charakter informacji publicznej przypomnieć należy, że na gruncie art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Udostępnieniu podlega więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. W pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Jednocześnie zauważyć należy, że przykładowy katalog informacji publicznych zawiera art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Użycie słów "w szczególności" w treści przedmiotowego przepisu wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty. Zgodnie z jego treścią udostępnieniu podlega między innymi informacja o podmiotach obowiązanych do udostępniania informacji publicznej, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach oraz majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i f ustawy o dostępie do informacji publicznej); o zasadach ich funkcjonowania, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej); jak również o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy o dostępie do informacji publicznej). Mając powyższe na względzie przyjąć należało, że żądana przez skarżącego informacja w zakresie kosztu użytkowania służbowych telefonów stacjonarnych i komórkowych Ministra Sprawiedliwości Sekretarzy i Podsekretarzy Stanu, Dyrektora Generalnego, dyrektorów departamentów/biur oraz ich zastępców, w okresie od dnia, w którym Minister Sprawiedliwości objął stanowisko do końca czerwca 2017 r. ma charakter informacji publicznej. Stanowi bowiem istotną informację o działalności podmiotu publicznego, w tym sposobu wydatkowania majątku publicznego i przestrzegania zasady jawności gospodarowania środkami publicznymi. W realiach przedmiotowej sprawy Minister Sprawiedliwości uznał, że wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną, co oznacza, że dla jej udostępnienia skarżący powinien w pierwszej kolejności wykazać posiadanie interesu prawnego. Sąd podkreśla, że informację przetworzoną stanowi taka informacja, co do której podmiot zobowiązany do jej udzielenia nie dysponuje taką "gotową" informacją na dzień złożenia wniosku, ale jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności. Informacja będzie miała charakter informacji przetworzonej w sytuacji, gdy jej udostępnienie, co do zasady, wymaga dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych itp. połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych. W związku z tym, stosownie do postanowień art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ograniczenie to stanowi konsekwencję zasady podporządkowania interesu prywatnego interesowi publicznemu, która ma za zadanie chronić podmioty zobowiązane do udzielenia informacji publicznej przed koniecznością reorganizacji ich struktury i zasad pracy, w przypadku obowiązku przetwarzania posiadanych informacji udzielanych wnioskodawcom dla ich celów prywatnych. Dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy podstawowe znaczenie ma jednak ustalenie konsekwencji związanych ze stwierdzeniem, że wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną, a więc ustalenia, czy w tej sytuacji Minister Sprawiedliwości był zobowiązany do podjęcia określonych działań przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W świetle art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek zainteresowanego następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 powołanej powyżej ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest zatem czynnością materialno-techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta informacji publicznej obowiązku nadawaniu tej czynności szczególnej formy prawnej. Można odmówić udzielenia informacji publicznej tylko z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych i odmowy dokonuje się w formie decyzji administracyjnej. Zauważyć jednak należy, że w niniejszej sprawie organ, aż do momentu wniesienia skargi, nie wydał decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji, co jest równoznaczne z pozostawaniem przez organ w stanie bezczynności. Samo stwierdzenie, że wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną, jeżeli nie towarzyszy jej podjęcie stosownego aktu przewidzianego w ustawie o dostępie do informacji publicznej, nie usuwa bowiem stanu bezczynności organu. Odmowa udzielenia informacji przetworzonej musi nastąpić w formie decyzji administracyjnej, na którą, po wyczerpaniu toku instancji, służy skarga do sądu administracyjnego. Pamiętać bowiem należy, że bezczynność organu zachodzi nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu. Stąd uznanie, że informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej, a wnioskodawca nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego w jej żądaniu, skutkować powinno decyzją o odmowie jej udostępnienia. W niniejszej sprawie organ wydał decyzję, ale dopiero po wniesieniu skarg na bezczynność, stąd też, mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Minister Sprawiedliwości pozostawał w bezczynności aż do dnia wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia. Dlatego też Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa w stwierdzonej bezczynności organu, mając na uwadze fakt, że bezczynność organu nie miała charakteru celowego. W tym zakresie Sąd orzekł stosownie do treści art. 149 § 1a powołanej powyżej ustawy.