II SAB/Wa 612/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Maria Werpachowska (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi W. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 30 sierpnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę. Pismem z dnia 30 sierpnia 2018 r. W. Sp. z o.o. z siedzibą w [...], (dalej jako "skarżący" lub "wnioskodawca"), wystąpił do Ministra Sprawiedliwości, (dalej jako "organ"), z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1. Czy bank może odmówić przyjęcia dokumentów podpisanych kwalifikowanym podpisem elektronicznym, wyłącznie z tego powodu, że dokumenty zostały złożone w formie elektronicznej podpisane kwalifikowanym podpisem elektronicznym, a nie w formie papierowej podpisane podpisem długopisowym na papierowym wydruku tychże dokumentów ? 2. Jaki organ jest uprawniony do wydania wiążącego poglądu lub interpretacji w sprawie obowiązku przyjęcia przez bank dokumentów elektronicznych podpisanych kwalifikowanym podpisem elektronicznym ? 3. Jaki organ jest uprawniony do weryfikacji stanowiska banku, cyt. "nie możemy przyjąć od Firmy do realizacji dokumentów podpisanych kwalifikowanym podpisem elektronicznym, ponieważ Bank nie wdrożył narzędzi do weryfikacji tego podpisu", który nie zauważa narzędzi do weryfikacji podpisów elektronicznych, powszechnie dostępnych na stronach podmiotów kwalifikowanych, wpisanych na listę Narodowego Centrum Certyfikacji ? W piśmie tym podniesiono, że wystąpiono z tożsamym wnioskiem do Ministerstwa Finansów, które wskazało w swojej odpowiedzi, "mając na uwadze występujące skrzyżowanie norm prawnych zawartych w ustawie z przepisami Kodeksu cywilnego określonymi w art. 78 i następnych, istotne byłoby zasięgnięcie w tym zakresie opinii Ministerstwa Sprawiedliwości, do właściwości którego należy interpretacja przepisów Kodeksu cywilnego". Równocześnie skarżący wniósł o przesyłanie wszelkich pism w niniejszej sprawie tylko i wyłącznie w formie elektronicznej. Pismem datowanym 12 września 2018 r. Dyrektor Biura Komunikacji i Promocji Ministerstwa Sprawiedliwości poinformował skarżącą, że Ministerstwo Sprawiedliwości nie jest właściwe do rozpatrywania wniosków dotyczących udzielania informacji czy skarg związanych z pracą banków. O tego rodzaju informacje trzeba się zwrócić do samego banku lub wyspecjalizowanych instytucji, zajmujących się tą problematyką, np. do arbitra bankowego przy Związku Banków Polskich, Sądu Polubownego działającego przy Komisji Nadzoru Finansowego, Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów lub do Rzecznika Finansowego. Podano też strony internetowe tych podmiotów. Pismo to doręczone zostało skarżącej 20 września 2018 r., co potwierdza pismo organu z tej samej daty doręczone stronie skarżącej za pośrednictwem systemu EPUAP. W odpowiedzi skarżący wskazał, że treść przedmiotowego pisma dotyczy konsumenta, a nie podmiotu niebędącego konsumentem. Zauważył, że przedmiotowe pismo zostało stworzone z pogwałceniem wymogów określonych w Instrukcji Kancelaryjnej Ministerstwa Sprawiedliwości. Zaakcentował, że we wniosku z 30 sierpnia 2018 r. wskazał, iż wystąpił z tożsamym wnioskiem do Ministerstwa Finansów, które poinformowało, że do właściwości Ministerstwa Sprawiedliwości należy interpretacja przepisów Kodeksu cywilnego określonych w art. 78 i następnych. Organ w piśmie 28 września 2018 r. wyjaśnił skarżącej, że wniosek z 30 sierpnia 2018 r. wykracza poza zakres przedmiotowy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j. t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1330). Wskazana ustawa ma zastosowanie wyłącznie do informacji, które posiadają walor informacji publicznej. Z tego powodu jedną z pierwszych czynności, które zobowiązany jest wykonać adresat wniosku jest analiza przedmiotu wniosku. Przypomniał, że wniosek obejmuje trzy pytania: 1. czy bank może odmówić przyjęcia dokumentów podpisanych kwalifikowanym podpisem elektronicznym; 2. jaki organ jest uprawniony do wydania wiążącej interpretacji w sprawie pkt 1; 3. jaki organ jest uprawniony do weryfikacji słuszności stanowiska banku z pkt 1. Powyższe zagadnienia nie dotyczą informacji objętych dyspozycją art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dotyczą natomiast udzielenia porady prawnej, tj. sformułowania oceny prawnej zaistniałej sytuacji (ad. 1) i wskazówek co do dalszego postępowania (ad. 2 i 3 - do którego organu należy skierować sprawę). Niezbędna w tym zakresie byłaby kompleksowa interpretacja obowiązujących przepisów prawa, w tym przede wszystkim Kodeksu cywilnego oraz Prawa bankowego. W tej sytuacji skierowano do skarżącego pismo z 12 września 2018 r. (przesłane: 20 września 2018 r.) z wyjaśnieniem, w pierwszej kolejności, że zagadnienia objęte wnioskiem nie dotyczą spraw, którymi zajmuje się Ministerstwo Sprawiedliwości (są poza właściwością tut. Urzędu). Następnie, aby pomóc, wskazano instytucje, które mogą udzielić Państwu dalszych wskazówek. Skarżący 18 września 2018 r. (data skargi) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę w przedmiocie dostępu do informacji publicznej na Ministra Sprawiedliwości w zakresie rozpoznania wniosku z dnia z dnia 30 sierpnia 2018 r. Wskazał, że pomimo upływu terminów określonych w przepisach, organ nie odpowiedział na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Minister Sprawiedliwości w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że Ministerstwo Sprawiedliwości przygotowało odpowiedź dla wnioskodawcy 12 września 2018 r. Na skutek omyłki, po podpisaniu, odpowiedź nie została od razu przekazana wnioskodawcy w systemie EPUAP. Dopiero na skutek otrzymania skargi wnioskodawcy z 18 września 2018 r. ustalono, że istotnie odpowiedź nie została doręczona. W dniu 20 września 2018 r. organ przekazał wnioskodawcy, przygotowaną uprzednio odpowiedź wraz z wyjaśnieniem zaistniałej sytuacji i przeprosinami. Dalej organ podniósł, że wniosek dotyczy udzielenia porady prawnej, w tym interpretacji przepisów prawa bankowego oraz Kodeksu cywilnego, na kanwie konkretnej, indywidualnej sprawy - tj. "sporu" wnioskodawcy z jego bankiem. Wnioskodawca jest zainteresowany informacją, czy bank zasadnie odmówił przyjęcia złożonych przez niego dokumentów, jaka jest w tym zakresie wiążąca wykładnia prawa, oraz do którego organu można wnieść skuteczną skargę na działanie banku. Tak sformułowany przedmiot wystąpienia z 30 sierpnia 2018 r. nie dotyczy sprawy publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zdaniem organu w sprawie nie został spełniony zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym, w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 13 ust. 1 oraz art. 21 powołanej ustawy. W konsekwencji należy przyjąć, że niniejsza sprawa nie mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych. W piśmie procesowym z dnia 17 października 2018 r. skarżąca wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. o umorzenie postępowania i oświadczyła, że nie jest zainteresowana w zobowiązaniu organu do udzielenia odpowiedzi na wniosek z 30 sierpnia 2018 r., albowiem po wniesieniu skargi otrzymała odpowiedź 1 października 2018 r. Następnie w piśmie procesowym z 21 października 2018 r. oświadczyła, że pismo procesowe z 17 października 2018 r. nie stanowi cofnięcia skargi. Równocześnie wskazała, że częściowo cofa skargę w zakresie zobowiązania skarżonego organu do udzielenia odpowiedzi na wniosek z dnia 30 sierpnia 2018 r. i wnosi umorzenie postępowania w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz.1302), dalej: P.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1330),dalej u.d.i.p., która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 - 2 u.d.i.p). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Stosownie do treści art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpatrzeniu w drodze czynności materialno-technicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. lub decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.). Oczywistym zatem jest, że w przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan jego opieszałości w drodze skargi na bezczynność w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udostępnione w trybie u.d.i.p. W przypadku takiej skargi, sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji, tj. bada, czy przedmiot żądania strony stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p, i w zależności od ich charakteru, podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosku, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej. Oznacza to, że ustalenie czy dana informacja stanowi informację publiczną jest merytorycznym rozpoznaniem sprawy przez Sąd, a to wyklucza odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W przypadku, gdy Sąd stwierdzi, że żądana informacja nie stanowi informacji, skargę oddala, bowiem podmiot, do którego skierowano wniosek nie jest zobowiązany do jej udostępnienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym wniosek o odrzucenie skargi nie jest zasadny. Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, a z przepisów ustawy o dostępnie do informacji publicznej jednoznacznie wynika, że udostępnieniu w trybie ustawy podlega tylko informacja publiczna (art. 6 ust. 1 ustawy). Zatem tylko w sytuacji ustalenia, że dana informacja stanowi informację publiczną, jak też że wniosek o jej udostępnienie skierowany jest do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, można rozpatrywać ewentualną bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Przystępując do rozpoznania sprawy, w pierwszej kolejności należało ustalić, czy wskazana we wniosku skarżącego z dnia 30 sierpnia 2018 r. informacja stanowi informację publiczną, a w związku z tym, czy Minister Sprawiedliwości zobowiązany był, na mocy cytowanych przepisów, do jej udostępnienia. Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie budzi wątpliwości, że zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są organy władzy publicznej, a takim jest Minister Sprawiedliwości. W tej sytuacji została spełniona przesłanka podmiotowa. Skarga jednakże nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Chodzi o informacje publiczne objęte jednolitą definicją, która taki charakter nadaje wszelkim informacjom, które zostały wytworzone przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji. Informacja publiczna (co należy podkreślić) dotyczy strefy faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczący organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, a także te, które tylko w części dotyczą organu, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Charakteru informacji publicznej nie mają natomiast wnioski w sprawach indywidualnych, wnioski będące postulatem wszczęcia postępowania w innej sprawie, a także wnioski dotyczące przyszłych działań organów w sprawach indywidualnych (por. postanowienie NSA z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. akt II SAB 105/02, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2007 r., sygn. akt II SAB/Wa 175/06, oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2006 r., sygn. akt II SAB/Wa [w:] CBOSA). Nie stanowi także informacji publicznej polemika z zapadłym rozstrzygnięciem czy żądanie dokonania przez organ wykładni prawa (tak NSA w postanowieniu z 24 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 928/05 [w:] CBOSA). Zasadnie zatem organ przyjął, że z treści wniosku skarżącego z dnia 18 września 2018 r. wynika, że nie zawiera on żądania udzielenia informacji publicznej. Przedstawione przez wnioskodawcę pytania: 1. czy bank może odmówić przyjęcia dokumentów podpisanych kwalifikowanym podpisem elektronicznym; 2. jaki organ jest uprawniony do wydania wiążącej interpretacji w sprawie pkt 1; 3. jaki organ jest uprawniony do weryfikacji słuszności stanowiska banku z pkt 1. zmierzały do uzyskania od organu oceny prawnej - pkt 1 i porady prawnej co do dalszego postępowania w jego indywidualnej sprawie pkt 2 i 3. Nie odnosiły się zatem do sfery istniejących obiektywnie faktów. Treść wniosku skarżącej wskazuje, że nie żąda informacji ze sfery faktów, lecz de facto żąda oceny prawnej hipotetycznego stanu faktycznego. Udzielenie odpowiedzi na tak sformułowany wniosek wymagałoby dokonania przez organ interpretacji przepisów prawa bankowego i prawa cywilnego w zakresie indywidualnej sprawy skarżącego – sporu z jej bankiem. Skarżący domaga się bowiem oceny, czy bank zasadnie odmówił przyjęcia dokumentów złożonych w formie elektronicznej opatrzonej bezpiecznym podpisem elektronicznym, jaka jest w tym zakresie wykładnia prawa, oraz do którego organu można wnieść skuteczną skargę na postępowanie banku. Orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie jest jednoznaczne. Zostało wielokrotnie przesądzone, że przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej nie może podlegać sprawa, jeżeli nie dotyczy faktów lecz stosowania (interpretacji) przepisów prawa oraz wnioski w sprawach indywidualnych. Sprawa o takim charakterze nie może być załatwiona przez udostępnienie informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej. Nie może także być rozstrzygana decyzją na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia. Jeżeli natomiast żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien tylko powiadomić pismem podmiot żądający udostępnienia informacji publicznej, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa. Pojęcie informacji publicznej, jak już wcześniej wskazano, ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Prawo do informacji publicznej ma charakter konstytucyjny (art. 61 Konstytucji RP), a zatem ustawy je dookreślające powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie. Nie oznacza to jednak, że ustawa o dostępie do informacji publicznej umożliwia każdemu podmiotowi dostęp do każdej informacji i każdego dokumentu niezależnie od tego, jakim celom informacja bądź dokument służy. Skoro żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, to już z tej przyczyny nie można stwierdzić, że Minister Sprawiedliwości pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ przygotował odpowiedź 12 września 2018 r na wniosek skarżącego. W piśmie tym poinformował, że nie jest właściwy do rozpatrywania wniosków dotyczących udzielenia informacji czy skarg związanych z pracą banków, wskazał też skarżącemu podmioty zajmujące się tą problematyką. Okoliczność, że pismo to nie zostało niezwłocznie wysłane, a odpowiedź tę skarżący otrzymał 20 września 2018 r. wraz z pismem wyjaśniającym przyczynę opóźnienia i przeprosinami organu, zdaniem Sądu, nie stanowi o bezczynności organu. Z tej też przyczyny brak było podstaw do częściowego umorzenia postępowania na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a., a nadto przepis ten nie ma zastosowania do spraw w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z. art. 119 pkt 4 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.