II SAB/Wa 613/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sławomir Antoniuk, Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi M. W. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 5 marca 2015 r. - oddala skargę - Wnioskiem z dnia 5 marca 2015 r. M. W. zwróciła się do Miasta [...] o udostępnienie pisma D. S. z dnia [...] czerwca 2014 r., skierowanego do Wydziału Nieruchomości Skarbu Państwa Biura Gospodarki Nieruchomościami [...], w trybie art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na powyższy wniosek Naczelnik Wydziału Nieruchomości Skarbu Państwa Biura Gospodarki Nieruchomościami poinformował, że wskazane we wniosku pismo nie stanowi informacji publicznej. W skardze na bezczynność Prezydenta [...] w zakresie udostępnienia informacji publicznej, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, M. W. wniosła o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi oraz do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, a nadto o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 14 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy. Wniosła również o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 ust. 2 powołanej ustawy oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazała, że doktryna oraz orzecznictwo sądowe przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcję publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów niezależnie od tego przez kogo zostały wytworzone. Skarżąca stwierdziła, iż pismo D. S. dotyczące kwestii wywłaszczenia w związku z zajęciem gruntów pod publiczną drogę – ulicę [...] w [...], a w ślad za tym odszkodowań finansowych ze środków publicznych, stanowi informację publiczną. Prezydent [...] odszkodowanie za grunt zajęty pod drogę publiczną reguluje bowiem ze środków publicznych. Zatem nieudostępnienie kopii przedmiotowego pisma dotyczącego gospodarowania mieniem Skarbu Państwa lub finansowania zadań ze środków publicznych oznacza, że organ pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko, że żądane pismo nie stanowi informacji publicznej. Dodał, iż pismo to jest podpisane i złożone przez D. S. w postępowaniu prowadzonym na wniosek S. P. (zmarłego ojca D. S.) z dnia [...] grudnia 2005 r. w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną o ustalenie i wpłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną położony w dzielnicy [...] przy ul. [...]. Dokument ten nie pochodzi od organu państwowego i niczego w sposób urzędowy nie zaświadcza. W piśmie procesowym z dnia 21 kwietnia 2015 r. skarżąca odniosła się do odpowiedzi na skargę wskazując na przykładowy charakter wyliczenia informacji publicznej zawartego w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powołała się ponadto na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1550/11, zgodnie z którym informację publiczną stanowi całość akt postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast w myśl przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "Ppsa", w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, bądź też inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt w ogóle nie powinien zostać podjęty, a czynność dokonana. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), dalej jako "udip", nie precyzuje w jakiej formie następuje udostępnienie informacji publicznej na wniosek. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, że takie udostępnienie przybiera formę czynności materialno-technicznej. Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej, następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 udip). Dla oceny, czy adresat wniosku o udostępnienie informacji kwalifikowanej przez wnioskodawcę jako informacja publiczna pozostaje w bezczynności, konieczne jest ustalenie, czy wniosek istotnie dotyczy informacji publicznej, zaś wskazany adresat jest podmiotem obowiązanym w świetle udip. Zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 udip, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej (pkt 1). Organem takim jest niewątpliwie Prezydent [...] jako organ wykonawczy samorządu terytorialnego, który stosownie do treści art. 163 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wykonuje zadania publiczne niezastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w przepisie art. 1 ust. 2 definiuje informację publiczną jako każdą informację o sprawach publicznych, natomiast w art. 6 ust.1 wprowadza otwarty katalog informacji posiadających przymiot informacji publicznej. W związku z tym w orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2445/11, Lex nr 1264728). Od dokumentów urzędowych, których treść i postać została wprost w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. udip zakwalifikowana do informacji publicznej należy odróżnić dokumenty prywatne znajdujące się w posiadaniu organów władz publicznych. W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną nie są dokumenty prywatne, nawet jeśli znajdują się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej i w jakimś stopniu dotyczą "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 udip, bo w związku z nią zostały zgromadzone (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 812/05, LexPolonica nr 2144853, z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 189/11, LexPolonica nr 2563563). Stosownie bowiem do treści art. 245 kpc, dokument prywatny stanowi dowód tego, że osoba która go podpisała złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie. Dokument taki różni się od dokumentu urzędowego zdefiniowanego w art. 6 ust. 2 udip tym, że nie pochodzi od organu państwowego, nie jest podpisany przez funkcjonariusza publicznego i niczego w sposób urzędowy nie zaświadcza. Z uwagi na powyższe nie sposób uznać by żądany przez skarżącą dokument prywatny w postaci pisma D. S., złożony przez nią do akt sprawy i stanowiący odpowiedź na wezwanie organu prowadzącego postępowanie, posiadał walor informacji publicznej. Trudno także przyjąć, by służył on realizowaniu przez organ zadań publicznych i odnosił się do niego bezpośrednio. Z tego względu Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela poglądu jaki został zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1550/11, powołanym przez skarżącą, iż całość akt postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej stanowi informację publiczną. W tym stanie rzeczy, skoro żądanie nie dotyczy informacji publicznej, dopuszczalną formą działania organu było w niniejszej sprawie poinformowanie skarżącej o tym fakcie na piśmie, co wyklucza stan bezczynności. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 Ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.