II SAB/Wa 614/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Adam Lipiński (spraw.), Eugeniusz Wasilewski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2014 r. sprawy ze skargi H. E. oraz M.E. na bezczynność [...] S.A. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] czerwca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje [...] S.A. do rozpatrzenia wniosku skarżących H.E. oraz M.E. z dnia [...] czerwca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od [...] S.A. na rzecz skarżących H.E. oraz M.E. kwotę 540 (słownie: pięćset czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. H. i M. małżonkowie E. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w [...] (d. [...] S.A.). Spółce tej zarzucali brak udostępnienia informacji publicznej wskazanej we wniosku z dnia [...] czerwca sierpnia 2013 r. jak i brak podjęcia przez tę Spółkę stosownej decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji, albo decyzji o umorzeniu postępowania. W związku z powyższym skarżący zażądali stwierdzenia bezczynności [...] S.A. i zobowiązanie jej do udzielenia informacji oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi wskazali, iż ich wniosek z dnia [...] czerwca sierpnia 2013 r. był złożony w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) i dotyczył przedstawienia im kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji, stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na działce małżonków E., oznaczonej nr ewidencyjnym [...], położonej w [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą o numerze [...] (na działce tej postawiony jest słup trakcji elektrycznej). W dalszej części uzasadnienia wskazano, między innymi na treść art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który stanowi, iż zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne, stwierdzając, iż właśnie takim podmiotem jest [...] S.A. Podkreślono, iż już wcześniej, bo w dniu [...] stycznia 2012 r. zainteresowani występowali do [...] Północ S.A. zs. w [...] z wnioskiem o udostępnienie kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych posadowionych na wskazanej wyżej nieruchomości, jednakże pismo Spółki z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz pismo [...] S.A. z dnia [...] czerwca [...] czerwca 2012 r. odpowiedzi tej nie zawierało. Wobec tego w dniu [...] czerwca 2013 r. ponowiono wniosek w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, kierując go do [...] S.A. z siedzibą w [...]. W odpowiedzi [...] S.A. nadesłała pismo z dnia [...] lipca 2013 r., które również nie zawierało żądanej informacji, natomiast kwestionował prawo do żądania przedmiotowej informacji. W odpowiedzi na skargę [...] S.A. z siedzibą w [...], wniosły o: - odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej (na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi); - a w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku, o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. W odniesieniu do wniosku o odrzucenie skargi Spółka podniosła, że wnioskowane informacje nie są informacjami publicznymi, a zatem nie ma do nich zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazała, że żądanie skarżących w związku z dochodzeniem roszczenia cywilnego od Spółki, w tym zakresie i z tych względów nie dotyczy dostępu do informacji publicznej, ale do informacji w jej indywidualnej sprawie. Taka informacja nie mieści się w zakresie art. 1 ust. 1 oraz art. 6 wskazanej ustawy. W ocenie Spółki, skarżący powołują się wprawdzie na ustawę o dostępie do informacji publicznej, ale w rzeczywistości żądana informacja nie dotyczy tej ustawy, ale realizacji indywidualnego roszczenia cywilnego. Z tego względu odmowa udzielenia odpowiedzi na wniosek nastąpiła nie w formie decyzji, która ma zastosowanie wyłącznie do informacji publicznej, lecz w formie pisma informacyjnego. Takie pismo nie podlega zaś kognicji sądów administracyjnych, wynikającej z art. 3 § 1 i § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Natomiast uzasadniając wniosek o oddalenie skargi Spółka stwierdziła, że skarżący żądają informacji w konkretnej sprawie, o czym przesądza okoliczność, iż żądanie wydania kserokopii decyzji nie jest sformułowane od strony zbiorczego interesu, ale od strony indywidualnego interesu właściciela nieruchomości, który domaga się informacji dotyczących wybudowania na jego nieruchomości urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej jedynie przy okazji wystąpienia z roszczeniem cywilnym w związku z naruszeniem jego prawa własności. Spółka wskazała również, iż w żądanych informacjach brak jest elementu publicznego, bowiem w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze skonkretyzowanym, ukierunkowanym na konkretną nieruchomość, żądaniem wylegitymowania się przez Spółkę tytułem prawnym. Ponadto żądane informacje zostaną wykorzystane w dochodzeniu roszczeń cywilnych względem Spółki. Istnienie bezpośredniego związku pomiędzy dokumentem, a zasadnością roszczenia przesądza o tym, że informacja nie dotyczy sprawy publicznej. Spółka podniosła, że tylko dane związane z wykonywaniem przez nią obowiązków operatora systemu przesyłowego, stanowią informację publiczną. Nie każdy bowiem dokument urzędowy, będący w posiadaniu Spółki, powinien być uznany za informację publiczną, a tylko taki, który dotyczy sprawy o charakterze publicznym, związanej z wykonywaniem zadań publicznych przez Spółkę. Dokumenty, których żądają skarżący nie zostały wytworzone przez Spółkę, ani nie zostały wydane w związku z inwestycją prowadzoną przez Spółkę, co przesądza o tym, że nie mają one związku z zadaniami, które byłyby wykonywane przez Spółkę. Spółka zaznaczyła również, iż powinna mieć możliwość ochrony przed roszczeniami właścicieli nieruchomości, na których posadowiono urządzenia przesyłowe, a dokładnie mieć możliwość nie ujawniania dokumentów ani nie informowania o tym, że nie jest w ich posiadaniu, jeżeli ma to służyć ochronie prawnie usprawiedliwionych interesów. Nałożenie na Spółkę obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej w sytuacji, w której mamy do czynienia z czynnościami związanymi z rozpatrywaniem roszczenia cywilnego oznacza nałożenie na Spółkę obowiązku dostarczenia dowodów, które mogą być wykorzystane przeciwko niej we własnej sprawie, co ma bezpośredni wpływ na ochronę interesu Spółki w dalszym toku postępowania. Spółka zaznaczyła przy tym, że skarżący powinni pozyskiwać żądane dokumenty od właściwych organów, które je wydały lub od odpowiednich archiwów. Skarżący nie wykazali, że nie jest im dostępny inny tryb, w którym istniałaby możliwość uzyskania żądanych informacji od dedykowanego do tego celu organu. Spółka podniosła, iż przyjęcie, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą służyć zbieraniu informacji służących dochodzeniu roszczeń od podmiotu, na który jednocześnie nakłada się obowiązek udzielenia wszelkich informacji, zgodnie z wnioskiem kierującego roszczenia, stanowi ograniczenie prawa do obrony oraz prawa ważnego interesu gospodarczego w sposób nieproporcjonalny i nieadekwatny do celu, jakim jest dostęp do informacji publicznej, z jednoczesnym naruszeniem zasady równości stron, a tym samym stanowi wykładnię niezgodną z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 32 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem Spółki, rozróżnienia wymaga obowiązek udzielenia przez podmiot, wykonujący zadania publiczne, informacji o sprawach publicznych pozostających w związku z wykonywanymi zadaniami, od nałożenia na ten podmiot obowiązku dostarczania informacji wtedy, kiedy informacje te dotyczą stosunku prawnego ukształtowanego posadowieniem urządzenia przesyłowego na nieruchomości prywatnej i roszczeń z tym związanych. Spółka wskazała, iż jej pismo z dnia [...] lipca 2013 r., informujące skarżących o zbiegu ich wniosku o udostępnienie informacji publicznej z ich roszczeniami cywilnymi przesądza o tym, że Spółka nie pozostaje w bezczynności, co czyni skargę nieuzasadnioną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o wyżej ustalony stan faktyczny, zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę między innymi w zakresie orzekania w sprawach skarg na bezczynność. Bezczynność rozumiemy na ogół jako bezczynność organu administracyjnego, która występuje, gdy organ ten zobowiązany jest do podjęcia przewidzianej prawem czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Sądy administracyjne rozpatrują skargi na bezczynność wyłącznie w przypadku postępowań, które mogą zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, lub też wydaniem innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępniania informacji publicznych obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (pkt 5 wyżej wskazanego przepisu). Zatem podmioty niebędące organami administracji, z uwagi na wykonywanie zadań publicznych, mogą być zobowiązane do wykonywania obowiązku udostępniania określonych informacji publicznych na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej i z tego powodu podlegać właściwości sądów administracyjnych w sprawach o bezczynność. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu na określonych w tej ustawie zasadach. W niniejszej sprawie bezsporne jest, iż [...] S.A., jako podmiot wykonujący zadania publiczne, jest podmiotem generalnie zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, co wynika z treści art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy. Kwestia ta jest przyznawana przez skarżoną Spółkę i w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest ona oczywista, gdy zważy się na zadania Spółki w zakresie elektroenergetyki w Polsce. Niezależnie od tego wskazać należy, że Spółka jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, które cechują się powszechnością i użytecznością dla ogółu, co sprzyja osiąganiu celów tak konstytucyjnych, jak i ustawowych. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt P 24/05 stwierdził bowiem, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia społeczeństwa i poszczególnych jednostek oraz suwerenności i niepodległości państwa. Zatem dla zapewnienia wolności i praw człowieka oraz obywatela, dysponowanie zasobami energetycznymi urzeczywistnia dobro wspólne, o czym stanowi art. 1 Konstytucji RP, zaś wolność działalności gospodarczej w dziedzinie energetyki, może być ograniczona - stosownie do treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP tylko w ustawie i jedynie wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Przedsiębiorstwa energetyczne są więc przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują - w ocenie Sądu - zadania publiczne, a w konsekwencji są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe uwagi można, zdaniem Sądu, odnieść także do przedsiębiorstwa, które zajmuje się przesyłem energii elektrycznej. Wbrew stanowisku Spółki żądane informacje pozostają w związku z zadaniami wykonywanymi przez ten podmiot, albowiem odnoszą się do instalacji elektroenergetycznej. Prawidłowe rozstrzygniecie niniejszej sprawy sprowadza się do ustalenia, czy zakres objęty przedmiotowym żądaniem udzielenia informacji publicznej (wniosek skarżących z dnia [...] czerwca 2013 r.), z uwagi na zasygnalizowanie w tym piśmie przez skarżących (oraz we wcześniejszych ich pismach z dnia [...] stycznia 2012 r.) ewentualnych roszczeń cywilno-prawnych wobec Spółki, z tytułu posadowienia na terenie należącym do skarżącego urządzeń służących działalności tejże Spółki, mieści się w pojęciu informacji publicznej, rozumianej w kontekście przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. A ściślej, jak to podnosi Spółka, czy zbieżność tych ewentualnych roszczeń nie pozbawia żądanej wnioskiem informacji przymiotu informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przedmiotowy wniosek nadal mieści się w pojęciu ustawowym informacji publicznej. Przedstawione we wniosku z dnia [...] czerwca 2013 r. zagadnienie - przedstawienia kserokopii wszelkich decyzji, stanowiących podstawę lokalizacji i budowy przedmiotowego słupa linii elektrycznej na opisanej w tym wniosku działce, stanowiącej własność skarżących - stanowi informację publiczną. Powyższe ustalenie wynika z następujących przesłanek. Pytanie dotyczy sfery publicznej, zaś budowa przedmiotowej linii elektroenergetycznych dotyczy czasów odległych, a zatem w czasach Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, co wskazuje, iż była to inwestycja realizowana ze środków państwowych. Nadto linia elektroenergetyczna wraz ze wszystkimi jej elementami składowymi służy przesyłowi energii elektrycznej, a zatem niezwykle ważnej publicznej sfery działalności [...] S.A., co podkreślono i dokładnie rozwinięto wyżej. Podkreślenia wymaga tu także i to, iż w istocie pytanie zawarte w przedmiotowym wniosku o udostępnienie informacji publicznej sprowadza się do kwestii wykazania przez Spółkę prawa do posadowienia linii elektroenergetycznej na danym ternie, a zatem do prawa posiadania przez nią prawa do korzystania z jakiejś formy służebności danego terenu, w celu prowadzenia działalności publicznej przez te Spółkę. Zatem w istocie nie chodzi tu o dokument jakim jest decyzja lokalizacyjna, ale prawo. Wniosek z dnia [...] czerwca 2013 r. sprowadza się w istocie o pytanie o prawo do korzystania z jakiejś formy służebności danego terenu, udzielania informacji o prawie Spółki, oczywiście przy założeniu, iż fakt posiadania tego prawa został utrwalony w formie umożliwiającej udostępnienie (np. decyzja lokalizacyjna). W takim kontekście niniejszej sprawy również wadliwe jest, jak to sugeruje Spółka w odpowiedzi na skargę, odesłanie skarżących do poszukiwania tego prawa (decyzji lokalizacyjnych) w archiwach państwowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dostrzega, iż ewentualne udzielenie informacji publicznej może stanowić ważny element dla skarżącego w powyższej sprawie (w aspekcie ewentualnego sporu cywilnego), jednakże nie sposób nie dostrzegać także, iż wskazanie przez [...] S.A. decyzji stanowiących podstawę do faktycznego i prawnego posadowienia linii elektroenergetycznych na określonym terenie, może w sposób kategoryczny wyjaśnić wyżej wspomniane kwestie sporne pomiędzy stronami i to bez udziału sądu cywilnego, zwłaszcza, iż Spółka wprost nie zaprzecza istnieniu takich decyzji, co wynika z tenoru jej pisma z dnia [...] czerwca 2012 r. jak i z dnia [...] lipca 2013 r. Nadto, wylegitymowanie się przez Spółkę dokumentem potwierdzającym jej prawa do lokalizacji linii elektroenergetycznych, co jest niezbędne do realizowania jej obecnych zadań elektroenergetycznych, wydaje się oczywistym obowiązkiem wynikającym z dobrych obyczajów – wykazania swojego prawa, gdy jest ono kwestionowane. Jednakże niniejsza sprawa, rozpatrywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dotyczy jedynie kwestii informacji publicznej, tak więc dalsze rozwijanie powyższego zagadnienia jest tu zbędne. Z punktu uregulowań ustawy o dostępie do informacji publicznej podkreślenia wymaga to, iż prawo do uzyskania prostej informacji publicznej posiada każdy, bez potrzeby wskazywania na cel przyświecający uzyskaniu tej informacji, czy wykazywania istnienia interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ustawy). Także na tym etapie ewentualnych sporów miedzy stronami, co do posadowienia linii elektroenergetycznych na określonym terenie, nie można wskazać na uregulowania innej ustawy, która umożliwiałaby skarżącemu dostęp do żądanej informacji, co w rozumieniu art. 1 ust. 2, wyłączałoby stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazywane przez [...] S.A. orzeczenia sądów administracyjnych dotyczą nieco innej sytuacji - gdy skarżący mając zagwarantowany, poprzez przepisy innych ustaw, dostęp do żądanej informacji nie realizuje swoich uprawnień z tych ustaw, a prawo do informacji wywodzi z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W stanach faktycznych wskazanych w powyższych orzeczeniach znajduje zastosowanie art. 1 ust. 2 przedmiotowej ustawy. Również inny będzie kontekst wniosku o udostępnienie informacji publicznej w takiej sytuacji, gdy między wnioskującym o udzielenie informacji a podmiotem zobowiązanym do udzielenia zawisłby już spór cywilnoprawny, w postaci konkretnego postępowania sądowego, którego przedmiot łączyłby się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Wówczas żądanie o udostępnienie informacji, niezbędnej do prowadzenia postępowania cywilnego, przyjęłaby formę wniosku dowodowego, podlegającego ocenie sądu powszechnego w ramach przepisów postępowania cywilnego. A zatem wystąpiłaby wówczas przesłanka wskazana w art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, która wyłączyłaby stosowanie tej ustawy. W niniejszej sprawie takie sytuacje nie występują. Natomiast podniesiona przez pełnomocnika Spółkę, kwestia - czy Spółka powinna posiadać możliwości ochrony przed roszczeniami właścicieli nieruchomości, na których posadowiono urządzenia służące działalności tejże Spółki, zwłaszcza możliwości nieujawniania dokumentów, jeżeli ma to służyć ochronie jej prawnie usprawiedliwionych interesów - stanowi zagadnienie regulowane w drodze art. 14 ust. 2 w wz. z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zagadnienie to powinno zatem zostać wyartykułowane w formie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej (art. 16), charakterystycznej dla omawianej ustawy i wówczas zagadnienie to może zostać w tym konkretnym stanie faktycznym ocenione przez sąd administracyjny. Reasumując, wskazać należy, iż [...] S.A. powinny rozpatrzyć wniosek skarżących z dnia [...] czerwca 2013 r., dotyczący przedstawienia im kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji, stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na działce małżonków E., oznaczonej nr ewidencyjnym [...], położonej w [...], zgodnie z treścią ustawy o dostępie do informacji publicznej i w terminie wskazanym w wyroku. W szczególności Spółka powinna rozważyć, między innymi, czy żądana informacja stanowi informację prostą, czy informację przetworzoną (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy) oraz czy udzielenie tej informacji nie narusza usprawiedliwionego interesu Spółki, który powinien być rozumiany szerzej, niż jedynie obawa przed ujawnieniem tytułu prawnego do posadowienia na danej działce elementu linii elektroenergetycznej. Nie można uznać, że wskazana wyżej bezczynność [...] S.A miała rażący charakter, albowiem na wniosek z dnia [...] czerwca 2013 r. Spółka udzieliła odpowiedzi z niewielką zwłoką, w dniu [...] lipca 2013 r., co jest w sprawie bezsporne. Z wyżej przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 149 i art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.