II SAB/Wa 614/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska, Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung, Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi W.S. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] maja 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Starostę [...] do rozpatrzenia pkt 2 wniosku skarżącego W. S. z dnia [...] maja 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. odmawia wymierzenia grzywny; 4. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącego W. S. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W. S.wnioskiem z dnia 20 maja 2014 r. zwrócił się do Starosty Powiatu [...] o udostępnienie informacji publicznej obejmującej informacje: "1/ kto i kiedy wydał decyzję nr [...] powoływaną w piśmie organu [...] z dnia [...]. i czego decyzja ta dotyczyła, kiedy stała się ostateczna, a kiedy wykonalna? wnoszę o pilne przesłanie mi skanu tego dokumentu, 2/ w jakiej dacie i od kogo organ ten dokument otrzymał, kto go personalnie przekazał‚ a kto odebrał w imieniu organu, wnoszę o przesłanie skanu korespondencji w tej sprawie, 3/ czy gmina [...] skierowała powołując się na ww. dokument wniosek o dokonanie na jej rzecz wpisu do rejestru gruntowego, prawa własności do działki o nr ew. [...] jeśli tak to w jakiej dacie i kto wniosek ten podpisał? wnoszę o przesłanie jego dokumentu, 4/ jeśli dokumentu [...] nie ma w urzędzie, wnoszę o szczegółową informację, czy organ kiedykolwiek znajdował się w jego posiadaniu, a jeśli tak to co się z nim stało?, 5/ jeśli dokument zaginął, to czy wszczęto postępowanie w celu jego odtworzenia i zgłoszono sprawę do prokuratury? jeśli tak to kiedy i z jakim skutkiem, wnoszę o przesłanie skanów korespondencji w tej sprawie, jeśli nie, to wnoszę o poinformowanie, kto personalnie odpowiada za zagubienie dokumentu i czy poniósł z tego tytułu jakieś konsekwencje?". Starosta Powiatowy w [...] w pisemnej odpowiedzi z dnia 2 czerwca 2014 r. poinformował wnioskodawcę, iż przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Zasady udostępniania informacji zawartych w operacie ewidencyjnym regulują przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454 ze zm.), które określają odmienne zasady i tryb dostępu od informacji będących informacjami publicznymi. W wyniku podjętej korespondencji z wnioskodawcą Starosta Powiatowy w [...] wyjaśnił nieścisłości dotyczące nr pisma wskazanego we wniosku W. S. i pismem z dnia 22 lipca 2014 r. poinformował zainteresowanego, iż decyzja nr [...] znajduje się w Starostwie w dowodach zmian wprowadzonych do operatu ewidencyjnego i stanowi dokument państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zasady i tryb udostępniania dokumentacji z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego regulują przepisy powołanej ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 września 2013 r., w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1183). Zgodnie z art. 40a ust. 1 ww. ustawy, organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny udostępniają materiały zasobu odpłatnie, po złożeniu odpowiedniego wniosku. W załączeniu do pisma dołączony został wniosek o udostępnienie materiałów powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W dniu 18 sierpnia 2014 r. W. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Starosty Powiatu [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej żądanej w pkt 2 wniosku z dnia 20 maja 2014 r. W skardze wymieniony wniósł o: 1) zobowiązanie organu do niezwłocznego rozpoznania wniosku skarżącego i załatwienia go zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, 2) stwierdzenie, że Starosta Powiatu [...] naruszył art. 13, 14, 16 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 Konstytucji RP i wymierzenie organowi grzywny w oparciu o art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy, 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż organ pozostaje w błędzie, co do informacji żądanej w punkcie 2 wniosku, a mianowicie, informacji dotyczącej przekazania dokumentów pomiędzy urzędami oraz treści i postaci dokumentów urzędowych związanych z tym przekazaniem (protokołów zdawczo-odbiorczych, innej korespondencji). Informacja ta jest informacją publiczną, dokumentującą tryb i sposób działania organów, dostępną w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, bez względu na treść przekazywanych dokumentów w oparciu o przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Natomiast odpowiedź organu na wniosek skarżącego dowodzi, że próbuje on uchylić się od obowiązku udzielenia wnioskowanej informacji, bez wydania odmownej decyzji administracyjnej, przeciągając sprawę, czym zamyka wnioskodawcy drogę polemiki w postępowaniu odwoławczym. Uzasadnia to zarzut bezczynności i wniosek o wymierzenie organowi grzywny. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu pisma procesowego organ podniósł, iż dokumentacja, o którą zawnioskował W. S. została przekazana z Urzędu Gminy [...] do Starostwa Powiatowego w [...] w związku z przeprowadzoną w 1999 r. reformą administracyjną w Polsce i stanowi materiały państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego gromadzonego i udostępnianego na podstawie przepisów odrębnych. Zgodnie z orzeczeniem NSA w Warszawie z dnia 6 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2984/12 niedopuszczalne jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, dostępne są w innym trybie, bowiem o ile prawo do informacji jest zasadą to jednak wyjątki od niej powinny być ściśle przestrzegane. Organ stwierdził, iż żądana informacja zawarta we wniosku z dnia 20 maja 2014 r. nie jest informacją publiczną w myśl przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem żądane przez skarżącego informacje dotyczące pkt 2 nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, o czym skarżący wielokrotnie był informowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wskazać należy, że W. S. przedmiotem swojej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uczynił bezczynność Starosty Powiatu [...], polegającą na nieudzielaniu mu informacji na pkt 2 jego wniosku z dnia 20 maja 2014 r., w którym domagał się podania w jakiej dacie i od kogo Starosta [...] otrzymał decyzję nr [...], kto ją personalnie przekazał‚ a kto odebrał w imieniu organu, jak też udostępnienia skanu korespondencji w tej sprawie. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że istota odesłania, o którym jest mowa w art. 1 ust. 2 powołanej ustawy, dotyczy tylko takiej sytuacji, gdy odrębna ustawa precyzuje zarówno zasady, jak i tryb dostępu do informacji publicznej, których zastosowanie wyłączać będzie zasadność ich realizacji na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej (zob.: M. Jabłoński, Udostępnienie..., Wrocław 2009, s. 30; wyrok NSA z 20 marca 2012 r., I OSK 2451/11, CBOSA). Dodatkowo podkreśla się, że odrębny tryb i zasady dostępu muszą być określone w akcie o randze ustawy, a ponadto powinny mieć charakter kompletny, tzn. zapewniający zainteresowanemu możliwość skutecznego zainicjowania i zakończenia procedury dostępu do żądanej informacji (M. Jabłoński, Udostępnienie..., s. 30). W konsekwencji przyjmuje się, że w przypadku takiego zbiegu przepisów, pierwszeństwo mają przepisy szczególne normujące dostęp do danej kategorii informacji publicznej, co wszakże nie wyklucza stosowania w zakresie w nich nieuregulowanym przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej niesprzecznych z tymi przepisami szczególnymi (por. M. Chmaj (w:) M. Bidziński i in., Ustawa..., Warszawa 2010, art. 1 Nb 11). Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, iż o ile skarżący swe żądania określone w pkt 1, 3 - 5 wniosku z dnia 20 maja 2014 r. może realizować w innym trybie dostępu do informacji publicznej, o tyle żądanie z pkt 2 wniosku możliwe jest do zrealizowania tylko na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Bowiem przedmiotem zainteresowania skarżącego stała się korespondencja prowadzona przez podmioty publiczne (organu administracji publicznej) dotycząca przekazania akt (decyzji), bądź protokół zdawczo odbiorczy, a dokumenty takie nie stanowią stricte zbiorów danych prowadzonych na podstawie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, utworzonych na podstawie tych zbiorów danych opracowań kartograficznych, rejestrów, wykazów i zestawień, dokumentacji zawierającej wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych lub dokumentów utworzone w wyniku tych prac, a także zobrazowań lotniczych i satelitarnych (art. 2 pkt 10 ustawy z dnia 17 maja 1989 Prawo Geodezyjne i Kartograficzne /tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm./). Oficjalna korespondencja przekazania lub protokół zdawczo – odbiorczy jest informacją publiczną. W świetle art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając te aspekty można zatem uznać, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna odnosi się jednak do faktów. Bliższa analiza art. 6 ustawy wskazuje, że wnioskiem w świetle tej ustawy może być objęte jedynie pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi. Wniosek taki nie może być więc postulatem wszczęcia postępowania w jakiejś innej sprawie np. cywilnej czy karnej, ani też nie może dotyczyć przyszłych działań organu w sprawach indywidualnych. Informacje publiczne odnoszą się bowiem do pewnych danych, a nie są środkiem ich kwestionowania. Żądany w pkt 2 wniosku dokument, którego skanu domagał się skarżący, ma niewątpliwie charakter dokumentu urzędowego (pismo przekazania lub protokół zdawczo odbiorczy), a zatem nie tylko stanowi, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację o sprawach publicznych, ale stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a, będąc rodzajem informacji dotyczącej treści i postaci dokumentów urzędowych, podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych. Jak przyznał sam organ, dokumentacja pozostająca w sferze zainteresowania skarżącego została przekazana z Urzędu Gminy [...] do Starostwa Powiatowego w [...] w 1999 r. w związku z przeprowadzoną reformą administracji w Polsce. Zatem, o ile taki dokument przekazania pozostaje w zasobach skarżonego organu, to powinien podlegać udostępnieniu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stwierdzić należy, że stosownie do treści art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji jest czynnością materialno - techniczną. Organ może odmówić udzielenia informacji z uwagi na ochronę tajemnic ustawowo chronionych. Jednakże jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej. Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega zatem na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Z kolei stanowisko organu, które w istocie sprowadza się do odmowy udzielenia informacji przybiera, jak wskazano powyżej, procesową formę decyzji administracyjnej. W analizowanym przypadku organ błędnie uznał, iż pkt 2 wniosku skarżącego nie podlega realizacji na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skoro do dnia rozprawy skarżący nie otrzymał wnioskowanej informacji publicznej, jak też nie wydano w sprawie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, to organ pozostaje w zwłoce. Warto w tym miejscu podkreślić, że również w sytuacji, gdy organ nie posiada żądanych informacji, zobowiązany jest o tym poinformować skarżącego, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że choć bezczynność w sprawie zaistniała to jednak nie miała miejsca – w ocenie Sądu – z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wynikła ona z dokonanej przez organ błędnej interpretacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i regulacji dotyczących udostępniania dokumentacji z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W tej sytuacji zatem nie sposób dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia skarżącego, czy też celowego wprowadzania go w błąd. Z tego samego powodu Sąd nie orzekł grzywny wobec organu. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 § 1 i 2 w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.