II SAB/Wa 614/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi F. S. na bezczynność Prezesa Najwyższej Izby Kontroli w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę. W dniu [...] września 2023 r. z adresu email [...] skierowano do NIK wiadomość o treści: Na konferencji prasowej w dniu dzisiejszym ([...] września br.) Prezes Najwyższej Izby Kontroli poinformował, że skierował wniosek do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z konstytucją trybu uchwalenia ustawy. Na podstawie UDIP wnoszę o udostępnienie tego wniosku w formie skanu lub elektronicznej kopii za pośrednictwem poczty elektronicznej na adres [...]. W dniu [...] września 2023 r. organ skierował na wskazany adres email prośbę o uzupełnienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zwrócił się o uzupełnienie wniosku poprzez podanie imienia i nazwiska wnioskodawcy. Wyjaśnił, że anonimowe pisma nie stanowią wniosków o udostępnienie informacji publicznej i sprawie nie może zostać nadany bieg. Zakreślono termin 7 dniowy na uzupełnienie wniosku z pouczeniem, iż w razie nieuzupełnienia, powyższy wniosek zostanie pozostawiony bez rozpoznania. W odpowiedzi na powyższe, w wiadomości e-mail z dnia [...] września 2023 r., w wiadomości ze wskazanego już adresu email wnioskujący poinformował organ o treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 283/137, w którym stwierdzono, iż wniosek składany w trybie u.d.i.p, co do zasady, nie musi odpowiadać żadnym specjalnym wymogom formalnym, o ile jego skutkiem jest udzielenie żądanej informacji publicznej, a więc czynności materialno-technicznej i na tym etapie wniosek nie stanowi podania w rozumieniu art. 63 k.p.a. Organ w dniu [...] września 2023 r. poinformował wnioskodawcę, że wezwanie nie dotyczy uzupełnienia wniosku o podpis, ale wskazania danych pozwalających na identyfikację wnioskodawcy, co jest minimalnym wymaganiem wniosku. Wnioskodawca w emailach z [...] i [...] września 2023 r. wskazał m.in., że podał dane niezbędne do realizacji wniosku, tj. adres poczty elektronicznej. Powołał wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 listopada 2015 r. sygn. akt II SAB/Bk 62/15, wyrok WSA w Krakowie sygn. akt II SAB/kr 82/15 z dnia 6 lipca 2015 r. oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. akt lI SAB/Gd 50/14. W dniu [...] września 2023 r. organ wystosował do wnioskodawcy na podany adres email informację, że w związku z nieuzupełnieniem braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] września 2023 r., wniosek zostanie pozostawiony bez rozpoznania. Pismem z dnia [...] września 2023 r. F. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Najwyższej Izby Kontroli w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. Zarzucił naruszenie: - art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji, - art. 61 ust 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepisy te stanowią podstawę prawa do uzyskiwania informacji oraz dostępu do dokumentów poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek, - art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji. Wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w dniu [...] września 2023 r. skierował do organu wniosek o udostępnienie kopii wniosku skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego, o którym Najwyższa Izba Kontroli poinformowała na konferencji prasowej w tym dniu. Podał, że w piśmie z dnia [...] września 2023 r. organ zajął stanowisko, zgodnie z którym anonimowe pisma nie stanowią wniosków o udostępnienie informacji publicznej i nie biegnie termin na jej udostępnienie, a także poprosił o uzupełnienie wniosku o imię oraz nazwisko, na co wyznaczył termin 7 dni, po przekroczeniu którego wniosek miał pozostać bez rozpoznania. Skarżący podał, że tego samego dnia skierował do organu pismo, w którym poprosił o realizację wniosku. W odpowiedzi na pismo, w dniu [...] września 2023 r. organ poinformował, że zgodnie z linią orzeczniczą, określenie we wniosku o udostępnienie informacji publicznej składanego drogą elektroniczną co najmniej imienia i nazwiska wnoszącego stanowi istotny, konieczny element tego wniosku. Skarżący podał, że w dniu [...] września 2023 r. do organu skierował kolejne pismo, w którym poinformował, że we wniosku znajdują się dane niezbędne do realizacji wniosku (tj. adres poczty elektronicznej). Skarżący wskazał, że organ nie odpowiedział na pismo, a termin na realizację wniosku upłynął. Podniósł, że przytoczone przez niego w skardze fragmenty orzeczeń sądowych wskazują na to, że proces udostępnienia informacji jest odformalizowany, w związku z tym założenie organu, zgodnie z którym warunkiem dla udostępnienia informacji publicznej jest podanie imienia i nazwiska wnioskodawcy, jest sprzeczne z prawem. Pomimo podjęcia dyskusji z organem oraz poparcia argumentów orzecznictwem organ nie zrealizował wniosku z dnia [...] września. Mając na względzie powyższe, nie ulega zdaniem skarżącego wątpliwości, że organ dopuścił się bezczynności z uwagi na nieudzielenie w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Brak odpowiedzi ze strony organu prowadzi do faktycznego uniemożliwienia uzyskania objętej wnioskiem informacji, a co za tym idzie realizacji publicznego prawa podmiotowego do informacji wskazanego nie tylko w przepisach Konstytucji RP, ale również w przepisach ratyfikowanych przez Polskę konwencji międzynarodowych tj. Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Podniósł, że w przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że organ stanowi podmiot obowiązany do udzielenia informacji, zaś objęta wnioskiem informacja stanowi informację podlegającą udostępnieniu wnoszę o to, by organ został zobowiązany do jej udostępnienia. Prezes Najwyższej Izby Kontroli w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wskazał, że skarga jest niezasadna, a zarzuty chybione. Organ podniósł, że skarżący zajmuje błędne stanowisko podnosząc, iż w niniejszej sprawie doszło do bezczynności organu i naruszone zostały ww. przepisy prawa. Organ podał, że wniosek z dnia [...] września 2023 r. uznał za wniosek anonimowy, z uwagi na brak danych identyfikujących wnioskodawcę. Pomimo wezwania do podania danych – imienia i nazwiska, wniosek nie został uzupełniony. Orzecznictwo sądowoadministracyjne wypracowało linię orzeczniczą co do skuteczności anonimowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Organ podniósł, że podziela stanowisko judykatury, że w sprawach udostępnienia informacji publicznej wnioskodawca nie może być anonimowy, a wniosek niezależnie (...) od formy jego wniesienia winien zawierać wskazanie imienia i nazwiska (ewentualnie nazwy) wnoszącego oraz jego adres i treść żądania ( wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 stycznia 2019 r., 11 SAB/Łd 166/18, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt II SAB/Gd 60/16, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SAB/OI 33/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 5/16, wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 lipca 2016 r., sygn. akt II SAB/Łd 149/16). Jak wskazuje ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 2698/21, podmioty występujące z żądaniem udostępnienia informacji publicznej muszą zostać określone we wniosku w sposób, który pozwalałby stwierdzić, że są podmiotami, którym takie prawo przysługuje. Oznacza to, że wniosek musi spełniać minimalne wymagania formalne tzn. zawierać wskazanie przez wnioskodawcę danych pozwalających na jego identyfikację, jak imię i nazwisko oraz adres, także elektroniczny, na który należy udzielić odpowiedzi. W sytuacji zatem, gdy we wniosku został określony podmiot z imienia i nazwiska oraz został wskazany adres, na który należy kierować, korespondencję, przepisy u.d.i.p. nie dają podstawy do przeprowadzenia szeroko zakrojonego postępowania wyjaśniającego, w tym badania dostępnych akt sprawy oraz dokonywania analizy posiadanych baz osobowych, w celu ustalenia kolejnych, bardziej szczegółowych danych wnioskodawcy. Skoro bowiem wniosek o udostępnienie informacji publicznej spełnia podstawowe elementy (imię, nazwisko, adres oraz żądanie udostępnienia informacji publicznej), to wniosek taki nadaje się do rozpoznania. Organ zatem miał obowiązek ustalić, czy żądana informacja stanowi informację publiczną, a jeżeli stanowi taką informację - bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem (art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.d.i.p.) - udostępnić żądaną informację. Organ wskazał też m.in., że wyroki wskazane przez skarżącego nie odnoszą się do kwestii anonimowości wniosku, a dotyczą innych okoliczności sprawy, a mianowicie braku podpisu wnioskodawcy i formy złożenia wniosku, braku reakcji organu na wniosek, udostępnienia akt sprawy w trybie art. 73 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ podniósł, że nie uchyla się od obowiązku rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jedynie - w oparciu o praktykę orzeczniczą- wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku, co w żadnym razie nie jest naruszeniem prawa obywatela do informacji publicznej. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania jest zdaniem organu całkowicie zasadne z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych mimo wyznaczenia dodatkowego - 7 dniowego terminu. Błędne jest zatem stanowisko skarżącego o niezrealizowaniu wniosku, który posiadał braki formalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga na bezczynność Prezesa Najwyższej Izby Kontroli w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej nie jest zasadna. Zarzuty skargi nie są trafne. Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280). Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie wydania stosownego aktu lub podjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Wnioskodawca ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez niego informacje są informacjami publicznymi i powinny być udostępnione w trybie u.d.i.p. Przepis art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Z kolei z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Podmiotami tego prawa, jak każdego publicznego prawa podmiotowego, są jednostki i wspólnota publicznoprawna, której te jednostki są członkami. Konstytucja RP stanowi, jak wskazano już wyżej, że podmiotem uprawnionym jest obywatel, a zatem członek wspólnoty publicznoprawnej, jaką jest państwo (lub grupa państw tworząca ponadpaństwową wspólnotę publicznoprawną) mający również prawo do organizowania się w prawnie dozwolone obywatelskie struktury wielopodmiotowe, a zatem obywatelem w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji jest nie tylko osoba fizyczna, lecz również osoba prawna, jak i jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej, np. organizacja społeczna (v. wyrok NSA z dnia 22 września 2023 r. sygn. akt III OSK 5312/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). Istota niniejszej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy Prezes Najwyższej Izby Kontroli, jako podmiot zobowiązany na gruncie u.d.i.p., miał obowiązek rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 2023 r. na gruncie u.d.i.p. poprzez udostępnienie informacji publicznej bądź wydanie decyzji administracyjnej, czy też miał podstawy, aby pozostawić ten wniosek bez rozpoznania, jak to uczynił [...] września 2023 r., co wyklucza – w stanie faktycznym tej sprawy – pozostawanie w bezczynności. W ocenie Sądu, podmioty występujące z żądaniem udostępnienia informacji publicznej muszą zostać określone we wniosku w sposób, który pozwala stwierdzić, że są podmiotami, którym takie prawo przysługuje. Oznacza to, że wniosek musi spełniać minimalne wymagania formalne tzn. zawierać wskazanie przez wnioskodawcę danych pozwalających na jego identyfikację, jak imię i nazwisko oraz adres (adres elektroniczny), na który należy udzielić odpowiedzi. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej, który spełnia podstawowe elementy (imię, nazwisko, adres oraz żądanie udostępnienia informacji publicznej), nadaje się do rozpoznania. W sprawie niniejszej wniosek z dnia [...] września 2023 r. nie spełniał podstawowych wymogów niezbędnych do jego rozpatrzenia na gruncie u.d.i.p. Wnioskodawca nie podał swojego imienia i nazwiska, pozostał anonimowy. Prawidłowo w tej sytuacji organ skierował na podany we wniosku adres: [...] wezwanie do uzupełnienia braków wniosku poprzez wskazanie imienia i nazwiska wnioskodawcy. Wnioskodawca w wyznaczonym terminie 7 dni braków wniosku nie uzupełnił, zakwestionował przy tym nietrafnie samo żądanie organu, powołując się na orzeczenia wydane w odmiennych stanach faktycznych. Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, zgodnie z którym wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie może być anonimowy i powinien zawierać wskazanie imienia i nazwiska adres i treść żądania. W przypadku przesłania zapytania pocztą elektroniczną nie jest konieczne użycie podpisu elektronicznego, jednakże nie zwalnia to osoby wnioskującej do wskazania imienia i nazwiska (v. wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 stycznia 2019 r. sygn. akt II SAB/Łd 166/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe stanowisko nie podważa innego stanowiska prezentowanego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, na które powołał się skarżący, zgodnie z którym, "(...) wniosek składany w trybie u.d.i.p. co do zasady nie musi odpowiadać żadnym specjalnym wymogom formalnym, o ile jego skutkiem jest udzielenie żądanej informacji publicznej, a więc czynność materialno-techniczna. Na tym też etapie wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., gdyż co do zasady w zakresie realizacji wniosku o informację publiczną, nie stosuje się przepisów k.p.a. W konsekwencji za skuteczny przyjmuje się wniosek o udostępnienie informacji publicznej, który nie został podpisany lub przesłany pocztą elektroniczną (e-mail) i to nawet w sytuacji, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. (...)", (v. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2018 r. sygn.. akt I OSK 283/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko to podziela także Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Jednakże, w sprawie niniejszej nie mamy do czynienia z brakiem podpisu we wniosku i organ nie wzywał wnioskodawcy do podpisania wniosku z dnia [...] września 2023 r. Organ wzywał wnioskodawcę do podania imienia i nazwiska. Nie ma podstaw, aby utożsamiać wezwanie do podania imienia i nazwiska wnioskodawcy (co w tej sprawie miało miejsce) z wezwaniem do podpisania wniosku (złożenia podpisu). Takiego wezwania organ nie kierował do wnioskodawcy. W związku z tym, że wniosek nie zawierał wskazania imienia i nazwiska wnioskodawcy, imienia i nazwiska nie zawierał też adres email, z którego wniosek skierowano, uznać należało, że wniosek nie został skutecznie złożony, a w konsekwencji organ prawidłowo – po wezwaniu do uzupełnienia wskazanego braku w wyznaczonym terminie 7 dni – pozostawił anonimowy wniosek bez rozpoznania. W tym stanie faktycznym brak było podstaw, aby organowi zarzucić bezczynność w rozpatrzeniu anonimowego wniosku z dnia [...] września 2023 r. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), orzekł jak w wyroku.