II SAB/Wa 615/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 lutego 2019 r. sprawy ze skargi S. S.O.W. P. z siedzibą w W. na bezczynność Krajowej Rady Sądownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 22 sierpnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej - oddala skargę - Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. (zwane dalej: "Stowarzyszeniem") wystąpiło ze skargą na bezczynność Krajowej Rady Sądownictwa (zwanej dalej: "KRS") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Wnioskiem złożonym w dniu [...] sierpnia 2018 r. Stowarzyszenie zwróciło się do KRS o udostępnienie nagrań wideo (ewentualnie audio) ze spotkań zespołów KRS z kandydatami do Sądu Najwyższego, które odbyły się w dniach [...] i [...] sierpnia 2018 r. oraz protokołów z tych spotkań (choćby nie zostały jeszcze zatwierdzone przez KRS). Pismem z dnia [...] września 2018 r. KRS poinformowała Stowarzyszenie, iż posiedzenia zespołów członków KRS wysłuchujących kandydatów na stanowiska sędziów Sądu Najwyższego nie były nagrywane. Jednocześnie wskazano, iż z posiedzeń zespołów sporządza się protokoły, które zostaną udostępnione po ich podpisaniu, zgodnie z § 18 ust. 8 i 10 Regulaminu KRS. Stowarzyszenie wystąpiło ze skargą z dnia [...] września 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność KRS w udostępnieniu informacji publicznej zgodnie z wnioskiem, zarzucając naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, poprzez nieprawidłowe zastosowanie, polegające na braku realizacji wniosku Stowarzyszenia z dnia [...] sierpnia 2018 r.; 2) art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, w zakresie w jakim przepis ten gwarantuje prawo do informacji, wynikającego z wolności otrzymywania i przekazywania informacji, poprzez nieprawidłowe zastosowanie polegające na braku realizacji wniosku Stowarzyszenia z dnia [...] sierpnia 2018 r.; 3) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.; zwanej dalej: "u.d.i.p."), w zakresie w jakim przepisy te stanowią, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek, który jest rozpatrywany bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia jego złożenia, poprzez nieprawidłowe zastosowanie, polegające na braku rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia z dnia [...] sierpnia 2018 r. Stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie KRS do rozpatrzenia wniosku, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Po wniesieniu skargi, KRS przesłało do Stowarzyszenia pismo z dnia [...] września 2018 r. wraz ze skanami protokołów z posiedzeń zespołów członków KRS wysłuchujących kandydatów na stanowiska sędziów Sądu Najwyższego w Izbach: Dyscyplinarnej, Karnej, Cywilnej oraz Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] października 2018 r. organ wniósł o umorzenie postępowania, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku o oddalenie skargi jako oczywiście bezzasadnej. W uzasadnieniu KRS wskazała, iż żądana przez Stowarzyszenie informacja mogła zostać udostępniona dopiero wówczas, gdy przybrała postać dokumentu urzędowego, tj. postać podpisanego protokołu. Zdaniem organu, niepodpisane protokoły stanowiły "dokumenty robocze", które nie podlegają udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. KRS zauważyła przy tym, iż do czasu podpisania takiego protokołu – stanowi on jedynie projekt dokumentu, który ma charakter nieoficjalny, a staje się dokumentem urzędowym dopiero po jego podpisaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, iż nie można było uwzględnić wniosku organu o umorzenie postępowania sądowego. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela bowiem pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż w związku ze zmianą redakcji art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a.") – wprowadzoną na mocy ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r., poz. 658) – utraciły aktualność te poglądy orzecznictwa, zgodnie z którymi w sytuacji, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organ załatwi sprawę, sąd administracyjny powinien umorzyć postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W obecnym stanie prawnym Sąd rozpoznający sprawę ze skargi na bezczynność i uwzględniający tę skargę, w ramach stosowania art. 149 § 1 p.p.s.a. realizuje tę spośród kompetencji określonych w punktach 1-3 tego przepisu, która jest adekwatna do stanu istniejącego w chwili orzekania przez Sąd. Nie ma zatem obecnie potrzeby umarzania postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), gdy po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organ załatwi sprawę, gdyż w takiej sytuacji Sąd nie podejmuje rozstrzygnięcia w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a kompetencją adekwatną do tego stanu rzeczy jest kompetencja do stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), wprowadzona do polskiego porządku prawnego wskazaną wyżej ustawą zmieniającą z 2015 r. (vide: wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016 r. o sygn. akt I OSK 1621/16; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przechodząc do umotywowania podjętego rozstrzygnięcia przypomnieć należy, iż na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ – będąc w posiadaniu żądanej informacji – nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), bądź też, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie podnosi się, iż dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej niezbędne jest uprzednie przesądzenie, czy żądana informacja jest w ogóle informacją publiczną, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia takiej informacji. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p. KRS jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Spór w sprawie sprowadza się natomiast do ustalenia w pierwszej kolejności tego, czy objęta wnioskiem informacja stanowiła informację publiczną, a jeśli tak, to czy organ dopuścił się bezczynności w jego rozpatrzeniu. Wskazać zatem trzeba, iż przedmiotem żądania Stowarzyszenia były nagrania wideo (audio) oraz protokoły z posiedzeń zespołów członków KRS wysłuchujących kandydatów na stanowiska sędziów Sądu Najwyższego. Ponadto Stowarzyszenie dodało, iż wnosi o udostępnienie protokołów "choćby nie zostały jeszcze zatwierdzone przez KRS". W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, iż nagrania i protokoły z posiedzeń zespołu członków KRS mają walor dokumentów urzędowych i stanowią informację publiczną. Pamiętać jednakże należy, iż wnioskiem o udzielenie informacji może być objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielenia odpowiedzi. Wniosek taki nie może zmierzać do inicjowania działań. Informacja ma charakter informacji publicznej, jeśli jest to informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu. Natomiast uwzględnienie skargi na bezczynność organu nie może skutkować koniecznością stworzenia informacji publicznej, nieistniejącej w dniu złożenia wniosku (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2018 r. o sygn. akt I OSK 452/16). W związku z tym, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że nie można skutecznie zarzucić bezczynności zobowiązanemu, jeżeli ten nie posiada żądanej informacji. W takiej sytuacji zobowiązany powinien jednak powiadomić wnioskodawcę o tym, że nie może zrealizować żądania zawartego we wniosku (por. wyroku NSA z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 192/12). Skoro zatem KRS poinformowała Stowarzyszenie – pismem z dnia z dnia [...] września 2018 r. – iż posiedzenia zespołów członków KRS wysłuchujących kandydatów na stanowiska sędziów Sądu Najwyższego nie były nagrywane, zaś protokoły z posiedzeń zespołów zostaną udostępnione po ich podpisaniu, to w ocenie Sądu wyczerpała swój obowiązek informacyjny i nie można zarzucić jej bezczynności. Dodać tylko należy, iż w ramach niniejszego postępowania Sąd nie jest uprawniony do weryfikowania zgodności oświadczenia organu z rzeczywiście dostępnymi mu (posiadanymi) informacjami. Ustawodawca nie wyposażył bowiem sądu administracyjnego w takie kompetencje ani środki umożliwiające prowadzenie jakiegokolwiek postępowania kontrolnego (dowodowego) w tym zakresie. Odnosząc się z kolei do żądania udostępnienia "niezatwierdzonych" protokołów, jak również podniesionych w skardze wywodów w tym zakresie, odwołać należy się w pierwszej kolejności do regulacji zawartych w uchwale nr 265/2017 Krajowej Rady Sądownictwa z dnia 12 września 2017 r. w sprawie Regulaminu Krajowej Rady Sądownictwa (M. P. z dnia 30 sierpnia 2018 r., poz. 840; zwanej dalej: "Regulaminem"). Zgodnie z § 18 Regulaminu, z posiedzeń zespołu w sprawach indywidualnych sporządza się protokół (ust. 13). Protokół podpisuje pracownik Biura, który go sporządził, oraz przewodniczący zespołu (ust. 10). Załącznikiem do protokołu jest stanowisko zespołu wraz z uzasadnieniem (ust. 11). Projekt uzasadnienia stanowiska zespołu opracowuje przewodniczący zespołu. Stanowisko i uzasadnienie podpisywane są przez wszystkich członków zespołu (ust. 8). Z powyższych regulacji wynika zatem, iż z protokołem z posiedzenia zespołu mamy do czynienia po jego podpisaniu oraz załączeniu do niego stanowiska zespołu wraz z uzasadnieniem. Stanowisko i uzasadnienie muszą zostać podpisane przez wszystkich członków zespołu, zaś do tego czasu pozostają jedynie projektem opracowywanym przez przewodniczącego zespołu. W konsekwencji przyjąć należy, iż protokół, który nie został podpisany oraz do którego nie załączono stanowiska zespołu wraz z uzasadnieniem nie jest w istocie protokołem w rozumieniu § 18 Regulaminu, a co najwyżej jest jego projektem. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko zajmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że dokument, który nie został podpisany nie stanowi dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Do czasu jego podpisania stanowi on jedynie projekt dokumentu, który ma charakter nieoficjalny. Oczywistym jest, że na etapie sporządzania protokołu w wersji roboczej może on zawierać pewne nieścisłości, błędy stylistyczne czy nieprawidłowe sformułowania, które w dacie zatwierdzenia zyskują właściwą treść i z tą chwilą staje się on informacją publiczną, która może zostać udostępniona. Projekt zaś dokumentu i informacje dotyczące sposobu jego konstruowania nie stanowią danych publicznych (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2012 r. o sygn. akt I OSK 356/12; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 27 października 2016 r. o sygn. akt II SAB/Sz 110/16 i powołane tam orzecznictwo). W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż żądane przez Stowarzyszenie "niezatwierdzone" protokoły nie posiadały waloru informacji publicznej i nie mogły zostać udostępnione. W konsekwencji nie można było uznać, że KRS pozostawała w bezczynności, bowiem obowiązek informacyjny w tym zakresie powstawał dopiero z chwilą podpisania protokołu, o czym Stowarzyszenie zostało poinformowane w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga i zawarte w niej wnioski nie zasługują na uwzględnienie, co obligowało do jej oddalenia na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do przepisu art. 119 pkt 4 p.p.s.a.