II SAB/Wa 615/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 marca 2024 r. sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego [...] w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezesa Sądu Rejonowego [...] w [...] do rozpoznania wniosku skarżącej J. S. z dnia [...] sierpnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego [...] w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezesa Sądu Rejonowego [...] w [...] na rzecz skarżącej J. S. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem kontroli Sądu jest skarga J. S. (dalej jako "skarżąca") na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego dla [...] w [...] (dalej jako "organ" lub "Prezes SR") w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] sierpnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. Jak wynika z akt sprawy, do Prezesa SR w dniu [...] sierpnia 2023 r. za pośrednictwem portalu internetowego [...] wpłynął uznany przez organ za anonimowy e - mail o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: 1) co się stało z trzecim tomem KH "[...]" nr inw. [...] Skorowidza Hipoteki [...]? 2) czy, a jeśli tak to w jakim trybie zaniechano przekazania go zgodnie z właściwością przy protokole zdawczo-odbiorczym z dnia [...] lipca 1997 zał. nr [...] (zgodnie z treścią adnotacji przekazano jedynie dwa tomy) 3) wnoszę o wyjaśnienia losów tego dokumentu i przesłanie skanu dokumentu, który te losy potwierdza. W odpowiedzi na ww. wniosek, organ w dniu 25 sierpnia 2023 r. drogą elektroniczną poinformował wnioskodawcę, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie może być anonimowy. Następnie 29 sierpnia 2023 r. wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków wniosku poprzez wskazanie imienia i nazwiska, ewentualnie danych osoby prawnej, jeżeli to osoba prawna jest wnioskodawcą w sprawie, w terminie 7 dni. Poinformował również, że w razie nieuzupełnienia braków formalnych wniosek pozostanie bez rozpoznania. Pismem z 5 września 2023 r. organ poinformował wnioskodawcę, że wniosek pozostawia bez rozpoznania z uwagi na jego anonimowy charakter. W dniu 6 września 2023 r. do organu wpłynął e-mail, w którym skarżąca podając swoje imię i nazwisko wezwała Prezesa SR do niezwłocznego udzielenia wnioskowanej informacji. Organ uznając, że wniosek nie jest już anonimowy, pismem z 19 września 2023 r. przesłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej 20 września 2023 r., poinformował skarżącą, że księga hipoteczna "[...]" nr inw. [...]została przekazana protokołem z dnia [...] lipca 1977 r. do Państwowego Biura Notarialnego w [...]. Pismem z 22 września 2023 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa SR w sprawie rozpoznania jej wniosku z [...] sierpnia 2023 r. Skarżąca wniosła o: 1. zobowiązanie organu do rozpatrzenia ww. wniosku w 14 dniowym terminie, 2. stwierdzenie rażącego naruszenia prawa przez organ, w szczególności art. 13 ust. 1, art. 14, art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 61 Konstytucji RP oraz wymierzenie mu grzywny określonej w art. 154 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 3. zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, 4. rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności przedstawiła stan faktyczny sprawy. Wskazała, że organ nie wyjaśnił w toku postępowania dlaczego anonimowe pisma nie stanowią wniosków o udostępnienie informacji publicznych, a żądając wskazania jej danych personalnych, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, nie podał powodów ani podstaw prawnych tego żądania. Treść odpowiedzi organu przesłana mailem 20 września 2023 r. jest wymijająca i nie koresponduje w ogóle z przedmiotem wniosku, powielając jedynie informacje zawarte w pytaniu skarżącej. Takie działanie organu, w ocenie skarżącej stanowi rażące naruszenie prawa i jest nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym, dlatego też jej skarga jest konieczna i uzasadniona. Proste bowiem żądania wniosku, które mogły zostać zaspokojone od przysłowiowej "ręki", bez żadnego racjonalnego uzasadnienia, nie doczekały się żadnej odpowiedzi w ustawowym terminie. Skarżąca podniosła, że zachowanie Prezesa SR polegające na świadomym i celowym nieudzielaniu informacji publicznej jest penalizowane karnie z art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co nadaje mu to kwalifikowany charakter i uzasadnia wniosek o wymierzenie organowi grzywny. Ponieważ przeciętne miesięczne wynagrodzenie w gospodarce narodowej według GUS za rok 2022 wyniosło 6 346,15 zł, Sąd ma możliwość wymierzenia grzywny do wysokości 63 461,50 zł. W odpowiedzi na skargę Prezes SR wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie z ostrożności procesowej o oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu wskazał, że skarga podlega odrzuceniu w związku z niewyczerpaniem przysługujących skarżącej środków zaskarżenia. W aktach administracyjnych sprawy brak jest bowiem skutecznie złożonego ponaglenia do organu. Nawet zaś, gdyby zostały wyczerpane przez skarżącą przysługujące jej środki zaskarżenia, skarga podlega oddaleniu z uwagi na brak wystąpienia bezczynności po stronie organu. Organ podjął bowiem działanie i poinformował skarżącą o losach księgi hipotecznej "[...]" nr inw. [...] wraz z informacją w jaki sposób została przekazana, w momencie uzyskania uzupełnienia wniosku poprzez podanie imienia i nazwiska wnioskodawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), dalej "p.p.s.a.", obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Skarga wbrew temu co podnosi organ jest dopuszczalna i nie podlega odrzuceniu. Wyjaśnić bowiem należy, że skargi wniesione do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłość organu nie muszą być poprzedzone wniesieniem ponaglenia o którym mowa w art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym skarga w niniejszej sprawie podlega merytorycznemu rozpatrzeniu, a jako taka zasługuje na uwzględnienie. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej występuje wyłącznie wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Ma ona miejsce wówczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako "u.d.i.p.") terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udostępni informacji w maksymalnym 2 miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Nie budzi wątpliwości, że w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Prezes SR, jako organ władzy publicznej, jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił natomiast w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Bliższa analiza powołanego przepisu wskazuje, że wnioskiem objęte może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania. W omawianym trybie nie można też domagać się oceny zgodności z prawem wytworzonych dokumentów (por. wyrok z 7 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2445/11, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądowo-administracyjnym podkreśla się, że zakres pojęcia informacji publicznej należy interpretować szeroko uwzględniając konstytucyjny charakter tego prawa. Informację publiczną stanowi, zatem każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które władzę publiczną realizują lub w zakresie swoich kompetencji gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą, stanowi informację publiczną. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 721/08, Baza Orzeczeń LEX nr 423325). Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA z 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357, z 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; publ.: CBOSA). Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wymienia zaś przykładowe kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostepnieniu. Poza sporem w niniejszej sprawie jest, że żądane we wniosku skarżącej informacje stanowią informacje publiczne w rozumieniu ww. przepisów. Skarżąca w swojej skardze zarzuca organowi bezczynność w rozpoznaniu jej wniosku z [...] sierpnia 2023 r. i udostępnieniu żądanych w nim informacji. Organ z kolei w odpowiedzi na skargę podnosi, że 19 września 2023 r. udzielił skarżącej informacji publicznej, w żądanym zakresie. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej. Prezes SR udzielając odpowiedzi na wniosek skarżącej, że księga hipoteczna "[...]" nr inw. [...] została przekazana protokołem z dnia [...] lipca 1977 r. do Państwowego Biura Notarialnego w [...] nie wyjaśnił bowiem co się stało z trzecim tomem przedmiotowej księgi hipotecznej, a tego właśnie dotyczyło pytanie zawarte we wniosku. Organ nie wyjaśnił też czy, a jeśli tak, to w jakim trybie zaniechano przekazania trzeciego tomu ww. księgi hipotecznej zgodnie z właściwością przy protokole zdawczo - odbiorczym z [...] lipca 1977 r. Nie wyjaśnił również gdzie ten dokument się znajduje i nie przesłał skarżącej zgodnie z żądaniem wniosku skanu przedmiotowego dokumentu. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Należy wskazać, że organ może załatwić wniosek o udostępnienie informacji na kilka sposobów. Po pierwsze, poprzez udostępnienie informacji będącej przedmiotem żądania, po drugie poprzez wydanie decyzji administracyjnej, jeśli, zdaniem organu, w sprawie zachodzi potrzeba ograniczenia prawa do informacji, po trzecie poprzez odmowę udostępnienia informacji przetworzonej w związku z niespełnieniem przez wnioskodawcę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., także w formie decyzji administracyjnej, oraz po czwarte, poprzez powiadomienie pisemne wnioskodawcy, że nie posiada żądanej informacji, albo że żądana informacja nie stanowi informacji podlegającej udostępnieniu, albo że do udostępnienia żądanej informacji mają zastosowanie przepisy szczególne, określone w innych aktach prawnych. Niepodjęcie żadnego z powyższych działań w ustawowym terminie świadczy o tym, że organ pozostaje w niniejszej sprawie w bezczynności. Mając na uwadze powyższe, Sąd stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a, zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Stwierdzając stan bezczynności organu w ww. zakresie, Sąd uznał w punkcie 2 sentencji wyroku, że bezczynność ta nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi bowiem posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W judykaturze przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Podkreśla się również, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być szczególnie znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por. wyrok NSA z 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W niniejszej sprawie taka sytuacja zdaniem Sądu nie miała jednak miejsca. Ocena, czy mamy do czynienia z rażącą postacią bezczynności, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami sprawy, rozpatrywanej indywidualnie. W związku z powyższym, Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w tym zakresie (punkt 3 sentencji wyroku). Użycie w art. 149 § 2 p.p.s.a. sformułowania "może" oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania sumy pieniężnej lub wymierzenia grzywny ma charakter fakultatywny. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd nie stwierdził podstaw do zastosowania ww. instytucji zgodnie z wnioskiem skarżącej i w tym zakresie skargę oddalił. O zwrocie kosztów postępowania sądowego, jak w punkcie 4 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na wysokość zasądzonych kosztów składa się uiszczony przez skarżącą wpis stały od skargi w wysokości 100 zł.