II SAB/Wa 618/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi J. N. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 10 października 2017 r. 1. zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku skarżącego J. N. z dnia 10 października 2017 r. w terminie miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiotem skargi J. N. jest przewlekłe prowadzenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych postępowania z wniosku skarżącego z [...] października 2017 r. o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708). Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że J. N. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych z wnioskiem z [...] października 2017 r. o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w brzmieniu nadanym ustawą z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 2270). Wnioskodawca wniósł o wyłączenie stosowania wobec niego art. 15 lit. c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Pismo skarżącego wpłynęło do organu w dniu [...] października 2017 r. W piśmie z [...] listopada 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych zwrócił się do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o udzielenie informacji, czy skarżący ma ustalone prawo do emerytury lub renty i czy otrzymuje świadczenie oraz podanie jakie okresy pracy i służby w jakich formacjach stanowiły podstawę ustalenia tego świadczenia. W tym samym dniu organ, powołując się na art. 36 k.p.a. poinformował skarżącego, że z uwagi na konieczność "dokonania wszechstronnego i wnikliwego zbadania (...) sprawy", nie zostanie załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. i wyznaczył nowy termin (20 lipca 2018 r.). Z akt sprawy wynika, że organ emerytalno-rentowy w piśmie z [...] grudnia 2017 r., które wpłynęło do Ministra Spraw Wewnętrznych w dnu [...] grudnia 2017 r., poinformował, że J. N. ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej (otrzymuje emeryturę jako świadczenie korzystniejsze). Został zwolniony ze służby z [...] Oddziału Straży Granicznej w dniu [...] maja 2005 r. Organ dołączył do pisma decyzje z [...] sierpnia 2017 r. o ponownym ustaleniu wysokości emerytury (na podstawie art. 15c w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym) oraz o ponownym ustaleniu skarżącemu renty inwalidzkiej a także pismo Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z [...] kwietnia 2017 r. z którego wynika, że skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych w art. 13 b powołanej ustawy. W dniu [...] grudnia 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zwrócił się do Komendanta Głównego Straży Granicznej oraz Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu o przekazanie informacji dotyczących przebiegu służby skarżącego, ze szczególnym uwzględnieniem służby wykonywanej z narażeniem zdrowia i życia. Z akt sprawy wynika, że odpowiedź Instytutu Pamięci Narodowej na pismo organu z [...] grudnia 2017 r. wpłynęła do Ministra [...] lutego 2018 r., natomiast Komendant Główny Straży Granicznej udzielił na to pismo odpowiedzi w dniu [...] lutego 2018 r. Minister Spraw Wewnętrznych w piśmie z [...] marca 2018 r. zawiadomił skarżącego o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz zgłaszania uwag i wniosków (art. 10 § 1 k.p.a.). Skarżący w dniu [...] kwietnia 2018 r. zapoznał się z aktami sprawy. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych J. N. w piśmie z [...] lipca 2018 r. na podstawie art. 37 § 1 pkt 1 i § 3 pkt 2 k.p.a. wniósł ponaglenie do organu prowadzącego postępowanie. Skarżący podał, że Minister nie rozpoznał jego sprawy w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia jego wniosku, nie uczynił tego również w terminie dwóch miesięcy tj. do [...] grudnia 2017 r. (art. 35 § 3 k.p.a.). Skarżący podkreślił, że organ zebrał już cały materiał dowodowy, lecz mimo to nie wydał dotychczas decyzji. J. N. w dniu [...] września 2018 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Skarżący zarzucił organowi "niedotrzymanie" ustawowych terminów załatwienia sprawy. Stwierdził, że Minister podejmuje w tej sprawie "mało znaczące czynności, polegające głównie na wymianie korespondencji". Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie jednego miesiąca oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych wniósł o jej oddalenie. Organ podał, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się niekiedy, że sprawy o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy o zapatrzeniu emerytalnym są sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych i w związku z tym właściwe w tych sprawach są sądy powszechne a nie wojewódzkie sądy administracyjne. Wobec tego nie jest dopuszczalne w tych sprawach również wniesienie skargi na bezczynność (przewlekłość postępowania) organu. Minister stwierdził jednocześnie, że zarzut przewlekłości postępowania nie jest uzasadniony. Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga bowiem wnikliwej analizy, często bardzo obszernego, materiału dowodowego, a znaczna ilość spraw podlegających rozpatrzeniu przez organ (4.600) "uniemożliwia" ich terminowe załatwienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Skarżący J. N. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na przewlekłość postępowania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zarzucił temu organowi, że w ustawowym terminie nie rozpoznał jego wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym i w związku z tym wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji. Tej skardze towarzyszą następujące okoliczności faktyczne: wniosek skarżącego o wydanie decyzji wpłynął do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji [...] października 2017 r., w dniu [...] listopada 2017 r. organ zwrócił się do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z pytaniem, czy skarżący ma ustalone prawo do emerytury lub renty oraz zawiadomił stronę o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy (20 lipca 2018 r.). W dniu [...] grudnia 2017 r. Minister otrzymał odpowiedź w tej sprawie i następnie [...] grudnia 2017 r. wystąpił do Komendanta Głównego Straży Granicznej oraz Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej o informacje dotyczące przebiegu służby skarżącego, istotne z punktu widzenia zastosowania art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Z akt sprawy wynika, że organ, który od końca lutego 2018 r. dysponował wszystkimi żądanymi dokumentami, nie zakończył postępowania w wyznaczonym terminie (do [...] lipca 2018 r.), a co więcej, po jego upływie nie wyznaczył "nowego" terminu załatwienia sprawy i nie poinformował strony o przyczynach niedotrzymania terminu. Trzeba dodać, że także po wniesieniu przez skarżącego w dniu [...] września 2018 r. skargi na przewlekłość postępowania Ministra Spraw Wewnętrznych w tej sprawie, organ nie wydał decyzji (w dniu [...] grudnia 2018 r. Sąd zwrócił się do organu o przesłanie decyzji, jeżeli taka została wydana). Przede wszystkim należy wyjaśnić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2017 r., poz. 935, obowiązującym od 1 czerwca 2017 r.). Innymi słowy, organ prowadzi postępowanie przewlekle wówczas, gdy nie załatwia sprawy w wymaganym terminie, a więc w okresie, który można uznać za konieczny dla wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Prowadzi zatem, co prawda, postępowanie ale podejmuje w nim czynności opieszale, w tempie nie znajdującym usprawiedliwienia w ich złożoności lub charakterze, albo czynności zbędne, pozorne albo nie podejmuje żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy (por. np. wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1039/17, LEX nr 2454680, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 22 listopada 2017 r. sygn. akt II SAB/Łd 187/17, LEX nr 2411020). Narusza tym samym wyraźnie wynikającą z art. 12 § 1 k.p.a. zasadę szybkości postępowania administracyjnego. Wynika z tego, że przesłanką uznania przez Sąd przewlekłości postępowania jest sposób zachowania się organu w trakcie toczącego się postępowania, prowadzący do niezałatwienia sprawy w wymaganym terminie. W kontrolowanej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prowadzi postepowanie wyjątkowo nieefektywnie a zatem przewlekle. O nieefektywności działań organu świadczy nie tylko zbyt długi okres trwania postępowania (mimo upływu czternastu miesięcy od dnia wpływu do organu wniosku skarżącego o wydanie decyzji, nie została ona wydana), ale także jego konkretne zachowania procesowe. Otóż, Minister [...] listopada 2017 r., a więc niespełna miesiąc od dnia otrzymania wniosku skarżącego ([...] października 2017 r.), podjął pierwszą czynność procesową i zwrócił się do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o informację, czy ma on ustalone prawo do emerytury (renty). O ile Minister po uzyskaniu żądanych informacji (w dniu [...] grudnia 2017 r.) niezwłocznie podjął kolejne czynności zmierzające do załatwienia sprawy (zwrócił się do Komendanta Głównego Straży Granicznej oraz Instytutu Pamięci Narodowej o dokumenty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy), o tyle od chwili kiedy dysponował kompletnym materiałem dowodowym (i w dniu [...] marca 2018 r. zawiadomił o tym skarżącego), nie wydał decyzji. Zdaniem Sądu, charakter i okoliczności sprawy nie uzasadniają opieszałości organu w podejmowaniu czynności w tej sprawie. Organ w piśmie z [...] listopada 2017 r. przedłużył termin załatwienia sprawy aż do [...] lipca 2018 r. (a więc o osiem miesięcy). Trzeba zauważyć, że mimo upływu tego terminu organ nie zawiadomił skarżącego o nowym terminie załatwienia sprawy. Należy powtórzyć, że z akt sprawy wynika, że w marcu 2018 r. organ zebrał już cały materiał dowodowy i mimo upływu przedłużonego terminu ([...] lipca 2018 r.) nie załatwił niniejszej sprawy. Nic więc nie usprawiedliwia tej opieszałości organu i tym samym nie pozwala na oddalenie zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania w tej sprawie. Jak już powiedziano, przesłanką uznania przez Sąd przewlekłości postępowania jest sposób zachowania się organu w trakcie toczącego się postępowania, prowadzący w rezultacie do niezałatwienia sprawy w wymaganym terminie. Z uwagi na fakt, że organ nie wydał w sprawie decyzji, Sąd zobowiązał Ministra do załatwienia sprawy - zainicjowanej wnioskiem skarżącego z [...] października 2017 r. w terminie miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że przewlekłość w postępowaniu była nie tylko niewątpliwa, ale miała charakter rażący. W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że przy ocenie charakteru przewlekłości kluczowa jest długość okresu tej opieszałości organu (zob. W. Chróścielewski, glosa do wyroku NSA z 24 kwietnia 2015 r., I FSK 1881/14, Orzecznictwo Sądów Polskich z 2015, nr 12, poz. 116). Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia, "rażące" to "ponad miarę", "niewątpliwe", "wyraźne", "oczywiste". Sąd zauważa przy tym, że stwierdzona przewlekłość postępowania wynika wyłącznie z postawy (zaniechań) organu oraz że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczynił się skarżący (strona postępowania). Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Organ nie może także w nieskończoność (co czyni od dłuższego już czasu) powoływać się na kłopoty kadrowe i zmiany organizacyjne (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 25 lipca 2018 r., III SAB/Wr 36/18). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Wprawdzie na podstawie art. 36 k.p.a. organ administracji ma możliwość wyznaczenia nowego (dłuższego) terminu rozpoznania sprawy, niemniej jednak termin ten nie może być dowolny, nie znajdujący uzasadnienia w okolicznościach sprawy. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie, jak już powiedziano, nie występuje. Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) orzekł jak w sentencji.