II SAB/Wa 620/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Janusz Walawski (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 marca 2018 r. sprawy ze skargi J.K. na bezczynność Ministra Rozwoju i Finansów w przedmiocie rozpoznania wniosku z 1 września 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę J. K. w dniu [...] września 2017 r. skierował do Ministra Finansów i Rozwoju wniosek o udostępnienie informacji publicznej, poprzez udzielenie odpowiedzi na następujące pytania: 1. Ilu inspektorów kontroli skarbowej II stopnia było zatrudnionych w Ministerstwie Finansów wg stanu na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej ? 2. Czy wszystkie osoby będące byłymi inspektorami kontroli skarbowej II stopnia otrzymały propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby na podstawie art 170 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej ? 3. Jakie stanowiska służbowe i w jakich jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej zostały tym osobom zaproponowane ? 4. Jakie zostało poszczególnym osobom zaproponowane wynagrodzenie, tj. jaki mnożnik, jakie inne składniki oraz w jakiej wysokości ? 5. Jaka jest łączna wysokość miesięcznego wynagrodzenia brutto poszczególnych osób – byłych inspektorów kontroli skarbowej II stopnia ? 6. Czy osoby byłych inspektorów kontroli skarbowej II stopnia przyjęły złożone propozycje zatrudnienia. Minister Rozwoju i Finansów w piśmie z dnia [...] września 2017 r. udzieli wnioskodawcy następującej odpowiedzi: Ad 1. Wg stanu na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowe Administracji Skarbowej w Ministerstwie Finansów na stanowisku inspektora kontroli skarbowej II stopnia było zatrudnionych 7 pracowników. Ad. 2. Pięciu pracowników, którzy byli zatrudnieni na stanowisku inspektora kontroli skarbowej II stopnia, otrzymało propozycje zatrudnienia na podstawie art 167 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Dwoje pracowników nie otrzymało ww. propozycji z uwagi na przeniesienie za ich zgodą do pracy w komórkach organizacyjnych Ministerstwa Finansów nie będących jednostkami organizacyjnymi Krajowej Administracji Skarbowej. Ad. 3. Czterech pracowników otrzymało propozycję zatrudnienia na stanowiskach głównych specjalistów w Departamencie [...]. Jeden pracowni otrzymał propozycję zatrudnienia na stanowisku specjalisty w Departamencie [...]. Ad. 4 i 5. Odpowiedź zostanie udzielona w odrębnej korespondencji. Ad. 6. Wszyscy pracownicy, o których mowa w pkt 3 wniosku, przyjęli złożone im propozycje. J. K. w piśmie organu z dnia [...] września 2017 r. został wezwany do: 1. usunięcia braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej przesłanego w dniu [...] września 2017 r. poprzez jego podpisanie i przesłanie prawidłowo (zgodnie z obowiązującymi przepisami) podpisanego w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania; 2. potwierdzenia sposobu doręczenia pism droga elektroniczną na wskazany adres mailowy (...), bądź wskazania adresu do doręczeń w trybie art. 39 Kpa. Ww. w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. ponowił wniosek z dnia [...] września 2017 r. i poinformował organ, że udostępniono mu informacje w zakresie pytani z pkt 1, 2, 3 i 6, a nie udzielono mu odpowiedzi na pytania zawarte w pkt 4 i 5 wniosku, co w jego ocenie jest niezgodne z prawem. J. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rozwoju i Finansów w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] września 2017 r. zarzucają organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. u. z 2016 r. poz. 1764 z późn. zm.). Pełnomocnik skarżącego wniósł o: 1. zobowiązanie Ministra Rozwoju i Finansów do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] września 2017 r. przesłanego pocztą elektroniczną w dniu [...] września 2017 r. w zakresie odpowiedzi na pytania zawarte w pkt 4 i 5 wniosku, 2. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjny sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a") obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowany akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej występuje natomiast wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot obowiązany do jej udostępnienia. Ma ona miejsce wówczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764, dalej "u.d.i.p.") terminie zobowiązany podmiot nie udostępni żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udostępni informacji w maksymalnym 2 miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej. Podkreślić należy, iż określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. 14-dniowy termin na udzielenie informacji publicznej ma charakter instrukcyjny. Jego upływ nie rodzi za sobą żadnych materialnoprawnych konsekwencji, a jedynie umożliwia wniesienie środków mających na celu zdyscyplinowanie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznych, które pozostają w stanie bezczynności. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.. Podmiotami obowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy samorządów gospodarczych i zawodowych (art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.). Przykładowy katalog informacji publicznych, podlegających udostępnieniu wymienia przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną w rozumieniu powyższego przepisu będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Bliższa analiza powołanego przepisu wskazuje, że wnioskiem objęte może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania (por. wyrok z 7 marca 2012 r., I OSK 2445/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych- CBOSA). W rozpoznawanej sprawie jest kwestią niesporną, że został spełniony zarówno zakres podmiotowy, jak i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Minister Rozwoju i Finansów jest bowiem organem obowiązanym do udostępnienia posiadanej informacji publicznej, zaś żądane przez skarżącego we wniosku z dnia [...] września 2017 r. informacje, mają charakter informacji publicznej. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W tym miejscu należy wyjaśnić, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone. Tym samym wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny co jest jego przedmiotem. Z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wynika konieczność pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, a to z tego względu, że żądając udostępnienia informacji publicznej nie musi się on wykazać jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym, aby informację taką otrzymać. Dlatego dopuszczalne jest złożenie wniosku za pośrednictwem poczty elektronicznej i to nawet w sytuacji, w której do autoryzacji tego zapytania nie zostanie użyty bezpieczny podpis elektroniczny. Albowiem brak autoryzowanego podpisu na wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi jego braku formalnego (por. wyroki NSA z dnia: 16 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1277/08, 30 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 1991/12, 14 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1013/12, orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - CBOSA). Jednocześnie należy zauważyć, iż wszystkie przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy bądź podpisu elektronicznego na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak powinien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 K.p.a. Skoro bowiem zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, oznacza to, że kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji. Tym samym podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku wykazuje cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji nieważnej - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1002/09, orzeczenie dostępne w CBOSA). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wniosek skarżącego z dnia [...] września 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej nie zawierał podpisu skarżącego. W dniu [...] września 2017 r. organ poinformował skarżącego, że warunkiem formalnym nadania biegu wnioskowi jest złożenie go z bezpiecznym kwalifikowanym podpisem elektronicznym bądź w formie pisemnej. Organ wezwał skarżącego zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a., do podpisania wniosku w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Pełnomocnik skarżący w skardze akcentował, że w jego ocenie, w świetle przepisów u.d.i.p., organ nie miał prawa żądać opatrzenia wniosku podpisem, a wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi normami prawa. W ocenie pełnomocnika skarżącego przepisy K.p.a. nie maja zastosowania do faz poprzedzających wydanie decyzji. Zdaniem Sądu wydanie przez organ decyzji na podstawie art. 16 u.d.i.p., pomimo braku podpisu pod wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej stanowiłoby naruszenie przepisów art. 64 K.p.a. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi spełniać wymogi określone w K.p.a., w tym między innymi wymogi formalne (art. 63 K.p.a.) Nadto zauważyć należy, że zgodnie z art. 63 § 3 K.p.a. podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Natomiast jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.). Natomiast z art. 63 § 3a K.p.a. wynika, że podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym albo podpisem potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP, lub uwierzytelniane w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej; zawierać dane w ustalonym formacie, zawartym we wzorze podania określonym w odrębnych przepisach, jeżeli te przepisy nakazują wnoszenie podań według określonego wzoru oraz zawierać adres elektroniczny wnoszącego podanie. Z powyższego wynika, że w sytuacji, gdy organ zamierza wydać decyzję administracyjną na podstawie art. 16 u.d.i.p., a wniosek o udostępnienie informacji publicznej zawiera braki formalne (brak podpisu), które nie zostały uzupełnione w trybie art. 64 § 2 K.p.a., to wniosek ten podlega pozostawieniu bez rozpoznania. W takiej sytuacji niedopuszczalne jest merytoryczne rozpoznanie wniosku obarczonego brakami formalnymi, a co za tym idzie organ nie pozostawał w bezczynności. W związku z powyższym Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.