II SAB/Wa 621/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 marca 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 23 października 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej – oddala skargę – Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] w dniu [...] października 2017 r. wniosła za pośrednictwem poczty elektronicznej wniosek do Prezesa Rady Ministrów o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: − projektu ustawy o jawności życia publicznego w wersji istniejącej na [...] października 2017 r. w wersji elektronicznej, − podania imion i nazwisk osób, które pracowały i pracują na projektem założeń oraz projektem ustawy o jawności życia publicznego, − czy przygotowane były analizy, opracowania, inne dokumenty dotyczące istniejących rozwiązań dotyczących jawności? Jeżeli tak to wnosimy o ich udostępnienie, − z kim był konsultowany projekt założeń do w/w ustawy oraz projekt w/w ustawy. Prezes Rady Ministrów w piśmie z dnia [...] października 2017 r. poinformował wnioskodawcę, że projekt ustawy o jawności życia publicznego jest dostępny publicznie na stronach Rządowego Centrum Legislacji http://legislacja.rcl.gov.pl/projekt/12304351/katalog/12465401#12465401. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] – dalej "Stowarzyszenie" pismem z dnia 10 listopada 2017 r. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie jakim stanowi normatywną podstawę do udostępniania informacji o działalności jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, 2. art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764) - dalej "u.i.d.p" w zakresie, w którym organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia informacji publicznej przez skarżony organ. Wobec powyższego Stowarzyszenie wniosło o: 1. zobowiązanie Prezesa Rady Ministrów do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] października 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, 2. zwrot kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa według norm przepisanych, 3. orzeczenie, ze bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. wymierzenie Prezesowi Rady Ministrów grzywny. W uzasadnieniu Stowarzyszenie wskazało, że [...] października 2017 r. otrzymało informację na jakiej stronie internetowej Rządowego Centrum Legislacji dostępny jest projekt wnioskowanej ustawy, a w pozostałym zakresie wniosek nie został wykonany do dnia złożenia skargi. Termin udostępnienia informacji upłynął [...] listopada 2017 r. Prezes Rady Ministrów w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ podał, że wskazał adres internetowy Biuletynu Informacji Publicznej http://legislacja.rcl.gov.pl/projekt/12304351/katalog/12465401#12465401, na którym można znaleźć projekt ustawy o jawności życia publicznego w wersji na dzień [...] października 2017 r, informację, że projekt jest zwolniony z obowiązku opracowywania założeń projektu ustaw na podstawie wykazu prac legislacyjnych Rady Ministrów, imię i nazwisko osoby, która jest odpowiedzialna za opracowanie projektu, imię i nazwisko osoby, która podpisała pisma kierujące projekt ustawy do uzgodnień i konsultacji oraz imię i nazwisko osoby, która wprowadziła projekt do BIP. Na przedmiotowej stronie można również znaleźć Ocenę Skutków Regulacji, która zawiera informacje dotyczące analiz, opracowań i innych dokumentów dotyczących istniejących rozwiązań dotyczących jawności. Pisma kierujące projekt ustawy do uzgodnień i konsultacji zawierają natomiast rozdzielniki, z których wynika, z kim projekt ustawy jest/był konsultowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: P.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764),dalej u.d.i.p., która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 - 2 u.d.i.p). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Stosownie do treści art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpatrzeniu w drodze czynności materialno-technicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. lub decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.). Oczywistym zatem jest, że w przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan jego opieszałości w drodze skargi na bezczynność w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie u.d.i.p. W przypadku takiej skargi, sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru, podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosku, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Natomiast ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy. Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, a z przepisów ustawy o dostępnie do informacji publicznej jednoznacznie wynika, że udostępnieniu w trybie ustawy podlega tylko informacja publiczna (art. 6 ust. 1 ustawy). Zatem tylko w sytuacji ustalenia, że dana informacja stanowi informację publiczną, jak też że wniosek o jej udostępnienie skierowany jest do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, będącego w posiadaniu takiej informacji (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), można rozpatrywać ewentualną bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie budzi wątpliwości, że Prezes Rady Ministrów jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej i w tej sytuacji została spełniona przesłanka podmiotowa. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o projektowaniu aktów normatywnych. Tym samym spełniony został zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis art. 7 ust. 1 u.d.i.p. określa sposoby dostępu do informacji publicznych, tj.: (1) ogłaszanie informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8, (2) udostępnianie, o którym mowa w art. 10 i 11 u.d.i.p., (3) wstęp na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3, i udostępnienie materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia, (4) udostępnianie w centralnym repozytorium. Sformułowanie tego przepisu wskazuje, iż podstawowym sposobem jest ogłaszanie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej, udostępnianym za pośrednictwem sieci teleinformatycznej (internetu). Ma ono umożliwić najszerszy i najprostszy dostęp do informacji publicznych. Zakres realizacji tego sposobu dostępu do informacji publicznych wynika z postanowień art. 8 i art. 9 u.d.i.p., a także z przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 stycznia 2007 r. w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej (Dz. U. Nr 10, poz. 68), wydanego na podstawie art. 9 ust. 5 u.d.i.p. Udostępnienie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej ma charakter generalny i nie wymaga wniosku żadnego podmiotu. Następuje ono ex lege, w wyniku realizacji obowiązku określonego w art. 8 ust. 3 u.d.i.p. Oznacza to, że informacje publiczne zamieszczone w BIP nie będą udostępniane na wniosek, przy czym zakaz ten będzie podlegał aktualizacji dopiero w momencie faktycznego ich udostępnienia w Biuletynie (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 56; T. R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie informacji publicznej, Warszawa 2002, s. 180-181). Powyższe stanowisko znajduje odzwierciedlenie w treści art. 10 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Powołany przepis wprowadza tzw. negatywną klauzulę wnioskowego trybu udzielania informacji publicznej. Oznacza to, że adresat wniosku zwolniony jest z obowiązku udostępnienia informacji, wyłącznie wówczas, gdy została ona udostępniona w BIP. W takiej sytuacji podmiot zobowiązany zawiadamia wnioskodawcę o braku stosowania trybu wnioskowego w związku z ujawnieniem żądanej informacji w BIP. Nie zawsze jednak wskazanie podmiotowi żądającemu informacji publicznej strony BIP jako jej źródła będzie jednoznaczne z załatwieniem wniosku. Z taką sytuacją mamy do czynienia wyłącznie wówczas, gdy wnioskowana informacja została udostępniona w BIP, zaś zakres żądania sformułowany we wniosku i zakres informacji znajdujący się w BIP pozwala na stwierdzenie, że są one identyczne. W innym przypadku organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 29 maja 2013 r. sygn. akt II SAB/Bd 15/13, LEX nr 1351977). Analogiczny pogląd zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 770/12 (publ. LEX nr 1264930), w którym stwierdził, iż wskazanie podmiotowi żądającemu udzielenia informacji publicznej strony BIP jako jej źródła stanowi prawidłowe załatwienie wniosku tylko i wyłącznie w przypadku, gdy informacje tam zawarte odnoszą się bezpośrednio (wprost) i konkretnie do meritum żądania, zawierają dane istotne z punktu widzenia podmiotu pytającego, a ich uzyskanie nie wymaga podjęcia dodatkowych czynności. Uprawnienie osoby zainteresowanej do uzyskania informacji publicznej w trybie wnioskowym zostanie w takim przypadku ograniczone wyłącznie do zakresu przekraczającego dane zamieszczone na stronie podmiotowej BIP. Odnosząc te uwagi do stanu niniejszej sprawy stwierdzić należy, że postępowanie w sprawie zostało zainicjowane wnioskiem Stowarzyszenia z dnia [...] października 2017 r. Organ w dniu [...] października 2016 r., udzielił informacji w zakresie punktu 1 wniosku tj. wskazał stronę internetową Rządowego Centrum Legislacji, na której znajduje się projekt wnioskowanej ustawy. Natomiast nie poinformował, że strona ta zawiera również pozostałe informacje objęte wnioskiem. Zdaniem Stowarzyszenia oznacza to, że Prezes Rady Ministrów w tym zakresie pozostaje w bezczynności. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Sąd zapoznał się ze wskazaną przez organ stroną internetową Biuletynu Informacji Publicznej Rządowego Centrum Legislacji i stwierdza, że znajdują się tam żądane informacje publiczne tj., że projekt jest zwolniony z obowiązku opracowywania założeń projektu ustaw na podstawie wykazu prac legislacyjnych Rady Ministrów, imię i nazwisko osoby, która jest odpowiedzialna za opracowanie projektu, imię i nazwisko osoby, która podpisała pisma kierujące projekt ustawy do uzgodnień i konsultacji oraz imię i nazwisko osoby, która wprowadziła projekt do BIP jak też Ocenę Skutków Regulacji, która zawiera informacje dotyczące analiz, opracowań i innych dokumentów dotyczących istniejących rozwiązań dotyczących jawności oraz z kim projekt ustawy był konsultowany. Tym samym został wyłączony tryb wnioskowy, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.d.i.p., bowiem treść dokumentów zamieszczonych w BIP zawiera pełną wnioskowaną informację publiczną. W sytuacji zatem, gdy organ udzielił odpowiedzi na wniosek Stowarzyszenia z dnia [...] października 2017 r. i udostępnił w Biuletynie Informacji Publicznej żądane przez niego informacje, to należy stwierdzić, iż nie pozostaje w bezczynności. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.