II SAB/Wa 621/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi A. M. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę W dniu [...] sierpnia 2023 r. A. M. (dalej, jako: skarżący), działając za pośrednictwem poczty elektronicznej (w formie e-maila), powołując się na przepisy art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 - dalej także: "u.d.i.p."), wniósł do Burmistrza [...] o udostępnienie - poprzez przesłanie na skrzynkę ePUAP - informacji publicznej w postaci opinii biegłego do sprawy o sygnaturze akt [...], gdzie Gmina [...] jest stroną pozwaną. Ustosunkowując się do powyższego wniosku strony skarżącej, Burmistrz [...] w piśmie z dnia [...] września 2023 r. poinformował, że wnioskowana o udostępnienie opinia biegłego zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2023 r., III OSK 2886/21 nie stanowi informacji publicznej. W piśmie z dnia [...] września 2023 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] sierpnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, wnosząc o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i w konsekwencji zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia [...] sierpnia 2023 r. bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, a także o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżący zarzucił: 1) naruszenie art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru - poprzez jego niezastosowanie, a przez to prowadzenie postępowania w sposób uniemożliwiający uzyskanie wnioskowanej informacji, a w konsekwencji cenzurę debaty publicznej dotyczącej zasadności roszczeń wysuwanych wobec gminy; 2) naruszenie art 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2, w zakresie w jakim z Konwencji tej wynika, iż każdemu przysługuje prawo do otrzymywania i przekazywania informacji, bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe - poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu udostępnienia informacji objętych wnioskiem oraz władcze ograniczenie prawa do informacji, skutkujące ograniczeniem debaty publicznej o działaniach Burmistrza oraz Sądu Okręgowego w [...]; 3) naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (dalej jako: "Konstytucja RP") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez jego niezastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji na wniosek; 4) naruszenie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku - poprzez brak zastosowania, polegający na nieudostępnieniu wnioskowanej informacji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że udostępnieniu podlegają nie tylko informacje bezpośrednio wytworzone przez organ, ale także informacje niewytworzone przez podmioty publiczne, ale odnoszące się do tych podmiotów lub wykorzystywane przez nie w toku swojej działalności. Opinia biegłego, która jest przedmiotem złożonego wniosku ma podwójny charakter. Z jednej strony niesie ona informację o działalności Sądu i potencjalnie może mieć kluczowe znaczenie dla wydanego w przyszłości orzeczenia. Z drugiej strony ma ona kluczowe znaczenie dla działalności Burmistrza. Ewentualna przegrana oznacza, że gmina zostanie zobowiązana do wypłaty znacznego odszkodowania. Dotyczy więc ona majątku jednostki samorządu terytorialnego i na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. powinna zostać udostępniona. Ponadto skarżący podkreślił, że wbrew twierdzeniom organu kwestia jawności opinii biegłych nie jest postrzegana w orzecznictwie sądów administracyjnych w sposób jednolity. Obowiązek ich udostępnienia, jako służących sądowi do realizacji powierzonych mu zadań publicznych została stwierdzony w szeregu orzeczeń. Skarżący dodał, że nawet orzeczenie, które organ wskazał jako podstawę negatywnego rozstrzygnięcia złożonego wniosku wskazuje, że w pewnych sytuacjach opinia biegłego może być informacją o sprawach publicznych, jednak dotyczy to przypadków, gdy zawarte są w niej informacje związane ze sferą publiczną, jak na przykład działanie aparatu administracyjnego, czy podmiotów korzystających z mienia publicznego. W ocenie skarżącego sprawa, w której wydano żądaną opinię dotyczy działania Gminy [...], a w postępowaniu tym ważą się losy 8 milionów publicznych środków. W tej sytuacji skarżący uznał, że sprawa dotyczy wszystkich mieszkańców gminy, którzy podobnie jak skarżący mają prawo do zapoznania się z treścią opinii, która może stanowić podstawę wyroku obciążającego ich obowiązkiem zapłaty znacznej sumy publicznych środków. W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu Burmistrz [...] podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, że żądane we wniosku skarżącego informacje nie mają charakteru informacji publicznej. Organ zaznaczył, że w udzielonej odpowiedzi powołał się na stanowisko jakie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2023 r. w sprawie o sygn. akt III OSK 2886/21. Dalej organ podkreślił, iż informacja publiczna to informacja, która została wytworzona przez organ władzy publicznej. Przymiot informacji publicznej posiadają dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zaświadczono bądź podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Przy czym, musi to być dokument wytworzony przez organ. W tej sytuacji, zdaniem organu opinia biegłego w sprawie toczącej się przed sądem nie jest dokumentem wytworzonym przez organ. Nie stanowi również załączników do dokumentów wytworzonych przez organ i nierozerwalnie z nimi związanych. Dodatkowo podniósł, że opinia biegłego sądowego de facto stanowi pogląd (ocenę) osoby posiadającej wiadomości specjalne odnośnie danego stanu faktycznego. Nie można więc nawet stwierdzić, że opinia jest informacją jako taką. Taki stan rzeczy ma miejsce w sprawie, w której wydano opinię będącą przedmiotem wniosku skarżącego, gdyż dotyczy ona wpływu jaki miało uchwalenie przez Gminę [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na wartość nieruchomości, co stanowi oś sporu w tamtym procesie. Mając powyższe na względzie, organ uznał, że wnioskowana przez skarżącego informacja nie posiada przymiotu informacji publicznej, a tym samym nie podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W związku z tym organ stwierdził, że w sprawie niniejszej nie mogło dojść ani do jej udostępnienia, ani też do odmowy udostępnienia, czyli wydania decyzji administracyjnej, albowiem w sytuacji gdy informacja nie stanowi informacji o sprawach publicznych załatwienie zgłoszonego we wniosku żądania następuje w drodze pisma. Tym samym, organ wskazał, że brak w przedmiotowej sprawie podstaw do skutecznego zarzucenia bezczynności w przedmiocie załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej, gdyż zawiadomił skarżącego, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie udostępnił informacji publicznej (art. 4 ust. 3 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie powiadomił wnioskodawcy o niemożliwości udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), nie poinformował o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji lub dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 149 § 2 P.p.s.a.). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez nią informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (vide P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego z 2012 r. nr 6, s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem). Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, iż niewątpliwie Burmistrz [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z ww. art. 4 ust. 1 u.d.i.p. W kwestii kryterium przedmiotowego należy wskazać na art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. precyzuje pojęcie informacji publicznej, przedstawiając przykładowy katalog danych mających walor informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, co podyktowane jest transparentnością życia publicznego i zwiększaniem świadomości prawnej społeczeństwa. Podkreślić jednak należy, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Zatem informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, jak również wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 28 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Bk 73/22). Skarga wniesiona w przedmiotowej sprawie, dotyczyła bezczynności Burmistrza [...] w zakresie - zawartego we wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2023 r. - żądania udostępnienia opinii biegłego, wydanej w sprawie o sygn. akt [...], w której Gmina [...] jest stroną. Zakres prawa do informacji publicznej został określony w Konstytucji RP, poprzez wskazanie przedmiotu informacji publicznej oraz form dostępu do tej informacji. Przedmiot informacji publicznej określa przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wskazując czego dotyczy informacja publiczna, a formy dostępu do tej informacji określa art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP określa katalog podmiotów, o działalności których informacje mają charakter publiczny, tj. organy władzy publicznej, osoby pełniące funkcje publiczne, organy samorządu gospodarczego i zawodowego, a także inne osoby oraz jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do informacji publicznej to zatem prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, co oznacza, że informacja dotycząca tych podmiotów, lecz wykraczająca poza granice ich działalności nie jest informacją publiczną. Odniesienie przez prawodawcę konstytucyjnego pojęcia "działalności" użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP do działalności wskazanych tam podmiotów uzasadnia wniosek, że prawo do informacji, o jakiej mowa w tym przepisie, obejmuje informację o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Wyrażone w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej pozostaje w związku z ustanowionym w art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167) oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie prawa człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) prawem do otrzymywania i przekazywania wszelkich informacji i może być ograniczane tylko w wyjątkowych przypadkach. W ocenie Sądu, za prawidłowe należało uznać w tej sprawie stanowisko organu, iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Żądanie udostępnienia opinii biegłych o określonej specjalizacji jest de facto żądaniem udostępnienia jednego spośród dowodów w konkretnych sprawach. Opinie biegłych, stanowiące część akt sądowych, z reguły nie są dokumentami dotyczącymi spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Sama treść pisma procesowego, stanowiącego opinię biegłego, nie jest - co do zasady - dokumentem urzędowym, który podlega udostępnieniu zarówno w zakresie treści, jak i postaci - nośnika informacji. Zatem opinia biegłego nie jest z istoty swej informacją publiczną, choć może być nośnikiem takiej informacji. Nie ma żadnego automatyzmu w zakresie jej udostępnienia. W trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej mogłaby zostać udostępniona wyłącznie opinia biegłego w sprawie publicznej, dotycząca spraw publicznych. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Istotne znaczenie ma więc nie tyle to, czy dokument został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego, lecz przede wszystkim to, czy zawiera on informację publiczną (vide wyrok NSA z 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSKK 2215/11). W rozpoznawanej sprawie skarżący wystąpił o opinię biegłego wydaną w sprawie z powództwa osoby fizycznej przeciwko Gminie, twierdząc, że sprawa dotyczy odszkodowania w wysokości 8.000.000 złotych (Gmina podała, iż sprawa dotyczy powództwa o zapłatę). Podnosił, że z publicznych informacji dowiedział się o wydaniu opinii przez biegłego, która została doręczona stronom postępowania. Skarżący de facto domaga się więc dostępu do akt spraw sądowej, w której Sąd postanowił o dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego. Wniosek skarżącego nie obejmował zatem żądania udzielenia mu informacji, czyli wiadomości określonej treści. Wniosek ten obejmował żądanie udostępnienia - określonego co do rodzaju - jednego spośród dowodów występujących w postępowaniu sądowym, który – podobnie jak inne dowody – jest podstawą ustalenia istotnych w sprawie okoliczności, o ile zostanie przez sąd oceniony jako wiarygodny. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że przedmiotem informacji publicznej są zagadnienia, które mają znaczenie dla większej liczby osób czy grup obywateli lub też są ważne z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest zaspokajanie indywidualnych potrzeb w postaci uzyskiwania informacji dotyczących wprawdzie kwestii publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych bądź na potrzeby toczących się postępowań sądowych. Ustawa ta ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu, a nie prywatnym interesom jednostki. Prawidłowo zatem Burmistrz [...] w piśmie z dnia [...] września 2023 r. poinformował skarżącego, iż wnioskowana o udostępnienie opinia biegłego nie stanowi informacji publicznej. Organ uczynił to w prawidłowej formie i w ustawowym terminie. W sytuacji bowiem, gdy żądanie wniosku nie dotyczyło informacji publicznej, organ nie miał podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji, a jedynie do zawiadomienia o tym wnioskodawcy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.