II SAB/Wa 621/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 listopada 2025 r. sprawy ze skargi P. L. na bezczynność Ministra Edukacji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Edukacji do rozpoznania wniosku P’ L. z dnia [...] kwietnia 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej w części dotyczącej zapisu "wszelkie dokumenty [...], na podstawie których do kanonu lektur szkolnych trafiły i w nim pozostały [...]: "Zbrodnia i kara" Dostojewskiego oraz "Mistrz i Małgorzata" Bułhakowa", w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Minister Edukacji dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku P. L. z dnia [...] kwietnia 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej w pozostałej części; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Ministra Edukacji na rzecz P. L. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. P. L. (dalej, jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Edukacji Narodowej (dalej, jako: Minister lub organ) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej. W skardze wskazano, że skarżący wystąpił z wnioskiem dostępowym wskazując, że "Przedmiotem wniosku są wszelkie dokumenty (wnioski, propozycje, protokoły z posiedzeń organów kolegialnych, opinie ekspertów, akty administracyjne), na podstawie których do kanonu lektur szkolnych trafiły i w nim pozostały (według stanu prawnego na dzień dzisiejszy) pozostały: "Zbrodnia i kara" Dostojewskiego oraz "Mistrz i Małgorzata" Bułhakowa. Chcę prześledzić, jak do tego doszło i kto za to odpowiada, kto był pomysłodawcą, decydentem i kto to wspierał. Do żądanych dokumentów zaliczam również takie, z których wynikało, że pozycje te miały zniknąć z kanonu (lub zniknąć z lektur obowiązkowych, które należy przeczytać w całości), ale tak się nie stało. Zwłaszcza mnie interesuje przebieg nowelizacji z 2024 roku. Czy były w tamtym czasie propozycje lub opinie, aby usunąć te pozycje, ale jednak były i inne głosy i decyzje, które doprowadziły do tego, że nadal te pozycje w kanonie figurują". Skarżący chciał się dowiedzieć na podstawie jakich dokumentów dwie wspomniane pozycje trafiły do kanonu lektur i czy kiedykolwiek były próby ich usunięcia i co z nich wynikło. Skarżący otrzymał od organu jedynie ogólne pismo, z którego wynikało, że obie pozycje są w kanonie lektur od jakiegoś czasu, nie wiadomo, w jakim trybie i kiedy tam trafiły i tylko przy okazji ostatniej nowelizacji nie było postulatów, aby je usunąć. Skarżący podkreślił, że nie uzyskał jednak dokumentów, które byłyby podstawą do ich kiedyś w jakiejś przeszłości wpisania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Minister wyjaśnił, że odpowiedź na wniosek dostępowy został skarżącemu przesłana w piśmie z dnia [...] maja 2025 r. W piśmie tym zostały zamieszczone linki do odpowiednich dokumentów, które znajdują się w przestrzeni publicznej. Organ powołując się na art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej, jako: u.d.i.p.) wskazał, że skoro wnioskowana informacja została już udostępniona w BIP/portalu danych, a wnioskodawca został poinformowany o miejscu jej publikacji, wniosek nie podlega dalszemu rozpoznaniu w trybie art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Dalej organ podał, że kolejną sprawą jest wyjaśnienie procesu zmian skutkującego wydaniem rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2024 r. Minister podpisała rozporządzenia zmieniające podstawę programową kształcenia ogólnego dla 18 przedmiotów, w tym języka polskiego, w szkołach podstawowych i ponadpodstawowych, które obowiązują od 1 września 2024 r. z zaznaczeniem, że prace trwały długo i zostały w jego czasie przeprowadzone szerokie konsultacje społeczne. Notatki robocze, materiały przygotowawcze wersje eksperckie projektów zmian w podstawie programowej, które służyły przygotowaniu i wyodrębnieniu najlepszej nowelizacji rozporządzenia nie zostały przekazane wnioskodawcy z uwagi na ich prywatno-roboczy charakter. Tego rodzaju dokumenty wyłączone są z katalogu informacji publicznej. Odnośnie do wykazu osób, które brały udział w konsultacjach to zgodnie z przyjęta wykładnią prawa (zob. WSA w Warszawie z 16 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 675/18) skład zespołu jest jawny, a jego skład jest publicznie dostępny na stronie Ministerstwa Edukacji Narodowej. W odpowiedzi skarżącemu zostało wskazane, które osoby brały czynny udział w przygotowaniu zmian prawnych. Natomiast odnośnie do proponowanych zmian, również został wskazany link do odpowiednich materiałów, które są publicznie dostępne w Biuletynie Informacji Publicznej. Odnośnie do żądania materiałów źródłowych wykorzystanych przy procesie procedowania zmiany ww. rozporządzenia, zostały również wskazane linki do odpowiednich materiałów znajdujących się na stronie Rządowego Centrum Legislacyjnego. Zdaniem organu skarga na bezczynność jest nieuzasadniona i winna zostać oddalona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie udostępnił informacji publicznej (art. 4 ust. 3 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie powiadomił wnioskodawcy o niemożliwości udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), nie poinformował o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji lub dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 149 § 2 P.p.s.a.). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez nią informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (vide P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego z 2012 r. nr 6, s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem). Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W rozpoznawanej sprawie kwestia podmiotowa nie budziła wątpliwości, bowiem Minister jako organ władzy publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Rozstrzygnięcie sporu między stronami uzależnione było zatem od zbadania przede wszystkim przedmiotu żądania skarżącego. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje bowiem kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter żądnej informacji (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2019 r. o sygn. akt I OSK 2419/17). Należało zatem ustalić, czy żądanie skarżącego zawarte we wniosku dostępowym, mieści się w definicji pojęcia informacji publicznej, o której mowa w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Ustawodawca w art. 6 u.d.i.p. zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną, przy czym wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 u.d.i.p). Należy jednak zauważyć, że art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Prawo do informacji publicznej to zatem prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, co oznacza, że informacja dotycząca tych podmiotów, lecz wykraczająca poza granice ich działalności nie jest informacją publiczną. Dla określenia wyznaczonego konstytucyjnie zakresu prawa do informacji istotne jest zatem ustalenie rozumienia pojęcia "działalności" organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Odniesienie przez prawodawcę konstytucyjnego pojęcia "działalności" użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP do działalności takich podmiotów, jak organy władzy publicznej, osoby pełniące funkcje publiczne, organy samorządu gospodarczego i zawodowego oraz inne osoby oraz jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, uzasadnia wniosek, że prawo do informacji, o jakiej mowa w tym przepisie, obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Tego rodzaju aktywność jest niewątpliwie powiązana z organizacją pracy określonych podmiotów, a także organizacją pracy wewnątrz struktur danego podmiotu, planowaniem i przyjmowaniem strategii wypełniania zadań i realizacji celów publicznych, determinującymi często szybkość i efektywność ich wykonywania i osiągania. Brak jednak podstaw do przyjęcia, że aktywność taka jak gromadzenie (przyjęcie) dokumentacji poszczególnych kandydatów na stanowisko Dyrektora Centralnej Komisji Egzaminacyjnej stanowi istotę działania wskazanych podmiotów w zakresie wypełniania zadań i realizacji celów publicznych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 528/23). W ocenie Sądu gdyby intencją prawodawcy konstytucyjnego było objęcie prawem do informacji każdego przejawu aktywności wskazanych wyżej podmiotów, która w jakikolwiek sposób wiązałaby się z realizowaniem przez nie zadań i celów publicznych, w tym również aktywności o charakterze wewnętrznym, czy "technicznym", dałby temu wyraz w regulacji konstytucyjnej. Tymczasem, w Konstytucji odróżnia się kategorię "działalności organów" od kwestii wewnętrznej organizacji ich prac, w tym wytwarzanych dokumentów na potrzeby wewnętrzne. Rezultaty wykładni językowej, celowościowej i systemowej art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prowadzą zatem do wniosku, że prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją funkcjonowania tych podmiotów. Istnieje wobec tego sfera działalności organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne, która nie podlega prawu do informacji publicznej. Reasumując od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk członków organu. Nie są jednak wyrazem oficjalnego stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2022 r. III OSK 1588/21). Należy zwrócić uwagę, iż skarżący domagał się we wniosku z dnia [...] kwietnia 2025 r. udostępnienia "wszelkich dokumentów", na podstawie których do kanonu lektur szkolnych trafiły wskazane we wniosku dostępowym pozycje książkowe. Skarżącego w szczególności interesował przebieg procesu legislacyjnego dotyczącego nowelizacji rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 2024 r. w omawianym zakresie. Skarżący, jak się wyraził, chciał prześledzić "jak do tego doszło i kto za to odpowiada, kto był pomysłodawcą, decydentem i kto to wspierał.". W ocenie Sądu, organ w piśmie z dnia [...] maja 2025 r. prawidłowo wykonał obowiązek informacyjny wynikający z u.d.i.p. w części dotyczącej nowelizacji rozporządzeń Ministra Edukacji Narodowej z 2024 r. zmieniających podstawę programową kształcenia ogólnego dla 18 przedmiotów w szkołach podstawowych i ponadpodstawowych. Minister zwięźle opisał przebieg procesu legislacyjnego, który interesował skarżącego, a także udostępnił skarżącemu linki do informacji szczegółowych, znajdujących się na stronie internetowej MEN. Linki dotyczyły procesu legislacyjnego, składu zespołu ekspertów powołanych przez Ministra pracujących nad nowelizacją, uzasadnienia proponowanych zmian, a także dwóch raportów z konsultacji publicznych. Jednocześnie należy zgodzić się z Ministrem, że notatki robocze, materiały przygotowawcze, wersje eksperckie projektów zmian w podstawie programowej, które służyły przygotowaniu i wyodrębnieniu najlepszej nowelizacji rozporządzenia nie mają charakteru informacji publicznej. Stanowią one niewątpliwie materiały o charakterze wewnętrznym, roboczym. Tym niemniej w omawianym zakresie organ udzielił skarżącemu odpowiedz na wniosek dostępowy z dnia [...] kwietnia 2025 r. po upływie 14-dniowego terminu wynikającego z u.d.i.p. Dlatego też Sąd – uznając, iż organ podjął ww. czynności po terminie wynikającym z u.d.i.p. - ograniczył się w tym zakresie do stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 2 sentencji wyroku). W ocenie Sądu jednak wniosek w części, w której skarżący żądał udostępnienia "wszelkich dokumentów", na podstawie których do kanonu lektur szkolnych trafiły wskazane we wniosku dostępowym pozycje książkowe ("Zbrodnia i kara" Dostojewskiego oraz "Mistrz i Małgorzata" Bułhakowa) pozostał bez odpowiedzi organu. Zakres wniosku został sformułowany w sposób na tyle czytelny, że umożliwiał organowi ustalenie zakresu żądania i w konsekwencji rozważenie, czy żądane informacje stanowią informację publiczną, czy i w jakim zakresie wystarczy odesłanie do lektury stron BIP organu oraz czy i jakim zakresie należy zastosować dalszą procedurę u.d.i.p. Minister pozostawił jednak wniosek skarżącego w tej części bez jakiejkolwiek reakcji. Stąd w tej części należało zobowiązać Ministra do rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 sentencji wyroku). Jednocześnie Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku). W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie słownikowe znaczenie słowa "rażący" oznacza "rzucający się w oczy, bardzo duży, oczywisty" (Mały słownik języka polskiego pod red. S. Skorupki, H. Auderskiej, Z. Łempickiej, PWN, Warszawa 1969). Z okoliczności sprawy nie wynika, aby zaistniała zwłoka wynikała z celowego zaniechania, czy też z lekceważącego traktowania przez organ obowiązków informacyjnych. W ocenie Sądu bezczynność w załatwieniu niniejszej sprawy we wskazanym zakresie nie jest efektem zaniechań podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia (udostępnienia informacji publicznej). Ta okoliczność w ocenie Sądu nie pozwala uznać, że stwierdzona bezczynność miała postać kwalifikowaną. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., Sąd zasądził na rzecz strony skarżącej od organu zwrot kosztów postępowania sądowego, które objęły uiszczony wpis sądowy w wysokości 100 złotych (pkt 4 sentencji wyroku).