II SAB/Wa 622/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Adam Lipiński (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Ministra Gospodarki w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Gospodarki do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia [...] z dnia [...] lipca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie informacji o każdym spotkaniu Ministra za okres od [...] stycznia 2014 r. do [...] czerwca 2014 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania; 2. stwierdza, że bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Ministra Gospodarki na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 100 (słownie: 100) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. [...] (dalej jako skarżąca) wnioskiem z dnia [...] lipca 2014 r. zwróciła się do Ministra Gospodarki o udostępnienie informacji publicznej w postaci kalendarza spotkań Ministra za okres od [...] stycznia 2014 r. do [...] czerwca 2014 r. oraz wniosła o ewentualne udostępnienie informacji o każdym odbytym w ww. okresie spotkaniu Ministra Gospodarki, poprzez podanie daty spotkania (dzień i jeżeli istnieje godzina spotkania) oraz informacji z kim to spotkanie miało miejsce. Szef Gabinetu Politycznego Ministra Gospodarki pismem z dnia [...] lipca 2014 r. udzielił odpowiedzi o następującej treści: Kalendarz spotkań Ministra Gospodarki nie stanowi informacji publicznej. Kalendarz prowadzony jest w postaci elektronicznej, edytowalnej. Jest to narzędzie pomocnicze, wspomagające organizację i planowanie pracy Ministra. Umieszczanie w kalendarzu terminu konkretnego wydarzenia ma charakter czynności czysto technicznej i nie w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i dlatego nie może zostać udostępniony w trybie przewidzianym przez ww. ustawę. Zagadnienie dotyczące udostępnienia kalendarza rozpatrywane było w sądach administracyjnych (WSA – sygn. akt II SAB/Wa 178/13 oraz NSA – sygn. I OSK 2914/13). Jednocześnie poinformowano, że na stronie www.mg.gov.pl udostępniane są informacje o spotkaniach Premiera [...]. W tym stanie faktycznym [...] w dniu 29 sierpnia 2014 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Gospodarki, żądając udostępnienia powyższej informacji oraz zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi [...] wskazała na naruszenie przez organ art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, poprzez uznanie, że żądanie z dnia [...] lipca 2014 r. nie stanowi informacji publicznej. Odwołując się do orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (sprawa: TASZ przeciwko Węgrom, nr wniosku 37374/05, wyrok z 14 kwietnia 2009 r. i sprawa: Młodzieżowa Inicjatywa na Rzecz Praw Człowieka przeciwko Serbii, nr wniosku 48135/06, wyrok z 25 czerwca 2013 r.) i międzynarodowej literatury prawniczej, skarżąca podkreśliła, że nieudzielenie informacji publicznej w postaci dokumentów wytworzonych przez władze państwowe, co do których nie istnieją określone ustawowo przepisy uniemożliwiające ich udostępnienie, jest ewidentnym naruszeniem art. 10 EKPC i naruszeniem praw człowieka. [...] wskazała na pojawiające się wyroki sądów administracyjnych, z których można wyciągnąć tezę, iż sfera wewnętrzna administracji nie podlega zasadom dostępu do informacji publicznej (również wyrok o sygn. I OSK 2914/13). Jednakże orzeczenia te odnoszą się do pozaprawnego ograniczenia prawa człowieka do informacji publicznej, dokonanego niezgodnie z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki wniósł o jej oddalenie, wskazując, że skarżącej została udzielona wyczerpująca odpowiedź na jej wniosek, pismem z dnia [...] lipca 2014 r., a zatem organ nie pozostawał w bezczynności. W ocenie organu, żądanie z dnia [...] lipca 2014 r. nie jest informacją publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Artykuł 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wprowadza pojęcie dokumentu urzędowego, zgodnie z którym, jest to treść oświadczenia woli lub wiedzy utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Według organu ww. kalendarz organizacyjny nie jest dokumentem urzędowym, bowiem nie stanowi ani oświadczenia wiedzy, ani oświadczenia woli oraz nie jest kierowany do innego podmiotu lub składany do akt sprawy. Jest jedynie narzędziem pomocniczym, wspomagającym organizację i planowanie pracy Ministra Gospodarki. Na poparcie powyższego poglądu organ przywołał orzeczenie WSA w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 178/13, oraz stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r. o sygn. akt P 25/12 podniósł, że: "informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji (...). Służą one wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej". Ponadto możliwość edytowania, nanoszenia zmian, oraz brak informacji o niektórych spotkaniach w ww. terminarzu, powoduje, że wskazany dokument jest jedynie materiałem roboczym, nieobejmującym sfery faktów. Umieszczenie w kalendarzu terminu konkretnego wydarzenia ma charakter czynności czysto technicznej i nie zaświadcza o stanie faktycznym, w tym, czy dane spotkanie odbyło się czy przeciwnie. W związku z czym informacja, której żądał skarżący, udzielona na podstawie ww. kalendarza nie miałaby pokrycia ze stanem rzeczywistym oraz wprowadzałaby w błąd wnioskodawcę i osoby postronne. Organ nadmienił, że komunikaty związane ze spotkaniami Ministra Gospodarki są powszechnie obecne w środkach masowego przekazu oraz ich zamieszczanie odbywa się na bieżąco, tj. w dniu spotkania lub następnym, na stronie internetowej Ministerstwa Gospodarki znajdującej się pod adresem: www.mg.gov.pl. Zasadnym jest przyjęcie stanowiska, że żądana przez skarżącego informacja znajduje się w obiegu publicznym, a dostęp do niej jest powszechny. Powyższe potwierdza, że informacja, o którą wnioskował w dniu [...] lipca 2014 r. skarżący nie posiada waloru informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola przez sąd administracyjny skargi na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej wymaga w pierwszej kolejności zbadania, czy żądana informacja jest informacją w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 782) oraz czy adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu tej ustawy do wykonania obowiązków nałożonych tą ustawą. Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ewentualnemu ponownemu wykorzystaniu, na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Ta ogólna definicja została przez ustawodawcę uszczegółowiona w przepisie art. 6 ust. 1, poprzez przykładowe, w formie katalogu otwartego, wyliczenie informacji posiadających przymiot informacji publicznych (por. wyrok NSA z 25 marca 2003 r., II SA 4059/02). Minister Gospodarki jest niewątpliwie podmiotem ogólnie zobowiązanym do realizacji obowiązku informacyjnego zakreślonego przedmiotową ustawą, co wynika z art. 4 tej ustawy. Z bezczynnością organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Natomiast zgodnie z przepisem art. 10 ust. 1 omawianej ustawy, informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub Centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Zaś w przypadku, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej lub gdy organ jej nie posiada, bądź gdy istnieje do niej inny tryb dostępu, adresat wniosku kieruje do wnioskodawcy pismo informacyjne o stosownej treści (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2010 r., I OSK 1557/09). Przechodząc do meritum sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że udostępnienie kalendarza spotkań Ministra Gospodarki za okres od [...] stycznia 2014 r. do [...] czerwca 2014 r., nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym zakresie wniosku, organ prawidłowo poinformował stronę skarżącą, co do tej części jej żądania. Zatem w tym przedmiocie skarga jest chybiona i dlatego w tej też części została ona oddalona (pkt 3 wyroku). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie taki kalendarz (terminarz) jest narzędziem biurowym, pomocniczym, wspomagającym organizację pracy ministra. Umieszczenie w kalendarzu terminu jakiegoś wydarzenia ma czysto techniczny charakter i nie zaświadcza o stanie faktycznym, tj. o tym, czy się ono odbyło lub odbędzie. Nie odnosi się zatem do sfery faktów, gdyż treść kalendarza nie daje potwierdzenia zawartych w nim informacji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2914/13 stwierdził, że terminarz spotkań ministra należy zakwalifikować jako dokumentację wewnętrzną i powołując się w tej kwestii na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. P 25/12 skonstatował, iż dokumentacja wewnętrzna rozumiana jest "jako informacja o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji (...). Służą one wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uwzględnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej". Wskazać tu także należy na wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. o sygn. akt I OSK 666/12 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 178/13. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie taki roboczy zapis elektroniczny służy jedynie roboczej ewidencji, ma dowolną formę, a tym samym informacje nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią informacji publicznej. Jest to jedna z kategorii tzw. "dokumentów wewnętrznych", które nie decydują o kierunkach działania organu i nie są wyrazem, jego oficjalnego stanowiska. Jest to materiał roboczy, narzędzie biurowe, służące wprawdzie pomocniczo realizacji zadań publicznych przez ministra, lecz nieprzesądzające o kierunkach działania organu, a tym samym niezawierające komunikatu o sprawach publicznych. Z tego też względu taki kalendarz nie podlega udostępnieniu – co zgodnie z uzasadnieniem wyroku TK, wbrew poglądowi strony skarżącej – nie narusza art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji. Podobny problem pojawił się na gruncie stosowania brytyjskiej ustawy o wolności informacji. W ustawie brytyjskiej również występuje przesłanka "posiadania" (dysponowania) informacji publicznej, determinująca zakres stosowania ustawy, tak jak w polskiej ustawie ma to miejsce w art. 4 ust. 3. Jednakże ustawa brytyjska rozróżnia stan posiadania jako posiadanie "osobiste" pewnych informacji (np. minister w ten sposób posiada swój kalendarz, pomimo iż jest on prowadzony i przechowywany w obsługującym go urzędzie) oraz posiadanie "urzędowe" informacji przez organ władzy, i tylko ta druga sytuacja objęta jest ustawową przesłanką posiadania, implikującą obowiązki informacyjne (zob. Główne problemy prawa do informacji w świetle prawa i standardów międzynarodowych, europejskich i wybranych państw Unii Europejskiej, pod red. G. Sibiga, C.H. Beck, Warszawa 2013, s. 16). Inaczej należy ocenić dalszą część żądania merytorycznego skargi, to jest żądania udostępnienia [...] informacji o odbytych w okresie od [...] stycznia 2014 r. do [...] czerwca 2014 r. spotkaniach Ministra Gospodarki, poprzez podanie daty spotkania oraz z kim miało ono miejsce. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że zagadnienie to może dotyczyć informacji publicznych i dlatego w tym zakresie organ powinien dokładnie rozpatrzyć przedmiotowy wniosek. W okresie od [...] stycznia 2014 r. do [...] czerwca 2014 r. Minister Gospodarki, w ramach wykonywania swoich zadań ustawowych, czy też w związku z pełnioną funkcją, z pewnością spotykał się z innymi ministrami wchodzącymi w skład Rady Ministrów, czy też przedstawicielami organów administracji publicznej, albo przedstawicielami państw obcych i spotkania te dotyczyły niewątpliwie spraw publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej). Informacje o takich spotkaniach niewątpliwie mają walor informacji publicznej. Z tych też przyczyn, odmowa udostępnienia informacji o takich spotkaniach, odmowa podania daty spotkania oraz z kim miało ono miejsce narusza obowiązki informacyjne organu, wskazane w art. 1 ust. 1 i art. 6 omawianej ustawy. Ustosunkowując się do wyjaśnień organu, o szeroko dostępnej publicznej w środkach masowego przekazu informacji o działalności Ministra oraz informacji o tej działalności zawartej na stronie internetowej Ministerstwa Gospodarki, wskazać należy, iż Minister Gospodarki nie wykazał, aby informacje o odbytych w okresie od [...] stycznia 2014 r. do [...] czerwca 2014 r. spotkaniach, poprzez podanie daty spotkania oraz z kim miało ono miejsce, były w dacie żądania tej informacji (to jest dzień [...] lipca 2014 r.) dostępne w Biuletynie Informacji Publicznej organu, nie wskazał także, aby informacje te w zakresie wszystkich żądanych we wniosku elementów były dostępne, na datę żądania tej informacji, na stronie internetowej organu. Nadto, co wynika z pisma z dnia [...] lipca 2014 r. oraz z treści odpowiedzi na skargę, organ nie uważał w całości przedmiotowego żądania (wniosku) za informację publiczną. Organ informacji w tym zakresie nie udostępnił, błędnie przyjmując, iż wniosek w całości nie dotyczy informacji publicznej. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Ministra Gospodarki do jego rozpatrzenia tej części żądania wniosku z dnia [...] lipca 2014 r. (pkt 1 wyroku). Jednakże w ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie można uznać, iż wyżej wskazana bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku). Przedmiotowa bezczynność Ministra Gospodarki nie wynikała bowiem ze zlekceważenia wnioskodawcy poprzez milczenie organu, a miała swoje źródło wyłącznie w błędnej wykładni pojęcia "informacji publicznej" i jednakowego potraktowania przez organ całości wniosku [...] z dnia [...] lipca 2014 r., bez należytego rozróżnienia, iż w istocie wniosek ten dotyczył dwóch nieco innych zagadnień. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O oddaleniu skargi Sąd orzekł na podstawie art. 151, a o kosztach w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powołanej ustawy.