II SAB/Wa 624/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska, Janusz Walawski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] w N. na bezczynność Polskiego Związku [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę Fundacja [...] w N., dalej określana jako Fundacja, w dniu [...] czerwca 2015, w formie elektronicznej, skierowała do Polskiego Związku [...] w W., dalej określany jako Związek, wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez udostępnienie kopii wszystkich pełnomocnictw do reprezentacji Związku wystawionych przez Zarząd Związku lub osoby działające z ramienia Związku, Panu W. P. w okresie od 1 stycznia 2008 r. do [...] czerwca 2015 r. Sekretarz Generalny Związku w formie elektronicznej w dniu 6 lipca 2015 r. udzielił Fundacji odpowiedzi, że Związek nie prowadzi zbioru i wykazu wydanych pełnomocnictw. Wyjaśnił również, że należy wskazać konkretną sprawę objętą dostępem do informacji publicznej, to Związek wskaże czy był w niej pełnomocnik i jeśli tak to kto nim był. Fundacja, reprezentowana przez Prezesa, wniosła w dniu [...] sierpnia 2016 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Związku w przedmiocie wniosku z dnia [...] czerwca 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej wnosząc o : 1. zobowiązanie Związku do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] czerwca 2015 r., 2. stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierzenie Związkowi grzywny w wysokości maksymalnej określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznanie Fundacji sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł, 4. zasądzenie na rzecz Fundacji kosztów postępowania. Związek w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podał, że udzielił Fundacji odpowiedzi na jej wniosek, informując o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem. Co więcej, wskazano Fundacji w jaki sposób możliwe byłoby niezwłoczne udostępnienie informacji o konkretnych udzielonych pełnomocnictwach. Prezes Fundacji w piśmie procesowym z dnia 13 października 2016 r. podtrzymał stanowisko przedstawione w skardze i podał, że do Fundacji nie wpłynął e-mail Związku z dnia 6 lipca 2016 r., a Związek nie przedstawił na to żadnego dowodu. Jednocześnie, w ocenie Fundacji, jeżeli faktycznie taki e-mail został wysłany, to nie stanowi on odpowiedzi na przedmiotowy wniosek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...), przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania . W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Polskiego Związku [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz § 1a P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ze stanem bezczynności organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot obowiązany) nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 lutego 2004 r., sygn. akt II SAB 272/03, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić należy, że skuteczność wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie jest uzależniona od wcześniejszego złożenia jakiegokolwiek środka zaskarżenia. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 z późn. zm.), przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Z przepisu tego wynika zatem, że jego pozostałe przepisy nie mają zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie powołanej powyżej ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Pomimo, iż warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w przywołanym przepisie, zgodnie z art. 52 § 3 P.p.s.a., jest wcześniejsze wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności". Skoro ustawa nie przewiduje dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w przedmiocie udzielenia informacji publicznej (poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia takiej informacji) to należy uznać, że skarga na bezczynność jest dopuszczalna bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, dostępny j.w.). Ogólną zasadą, wynikającą z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest dostęp do informacji publicznej. Wszelkie wyjątki od tej zasady winny być formułowane w sposób wyraźny, a wątpliwości winny przemawiać na rzecz dostępu do informacji publicznej. Podkreślić należy, że prawo dostępu do informacji publicznej jest publicznym prawem każdego, realizowanym na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje zagadnienie dostępu do informacji publicznej, określa zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz zasady i tryb udostępniania informacji publicznej. Należy przy tym wskazać, że zakres stosowania ustawy wytycza tylko dostęp do informacji publicznej nie zaś publiczny dostęp do wszelkich informacji. W myśl przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, realizacja prawa do informacji publicznej jest uzależnione od jednoczesnego, kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek: – przedmiotem żądania udostępnienia informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 2 powołanej ustawy; – adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej na zasadach tej ustawy winien być podmiot obowiązany do jej udostępnienia, tj. zgodnie z art. 4 ust. 1 przedmiotowej ustawy "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne", a ponadto organizacje związkowe i pracodawców oraz partie polityczne (ust. 2); – obowiązane do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 3 powołanej ustawy są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 będące w posiadaniu tejże informacji. W świetle powyższych przepisów zadaniem Sądu było ustalenie, czy w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy podmiot, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jest podmiotem obowiązanym do jego załatwienia w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy. Ustawodawca w ustawie o dostępie do informacji publicznej wyodrębnia podmioty obowiązane do udzielania informacji publicznej według dwóch kryteriów. Pierwsze kryterium ma charakter ustrojowo-organizacyjny i dotyczy każdego, kto podmiotowo stanowi władzę publiczną lub sprawowanie władzy publicznej stanowi przedmiot jego działania. Drugie kryterium posiada charakter funkcjonalny i w związku z tym sama funkcja wykonywania zadań publicznych kwalifikuje dany podmiot prawa do obowiązku udzielania informacji publicznej. Do ustalenia, czy określony podmiot jest obowiązany do udzielenia informacji na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, konieczne jest zbadanie istnienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, czy jest to podmiot wykonujący zadania publiczne, po drugie, czy w ramach wykonywania tych zadań wytwarza lub pozyskuje informacje publiczne. W świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ulega wątpliwości, że Polski Związek [...] jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, o ile jest w jej posiadaniu, a przepisy prawa na to zezwalają. W związku z żądaniem Fundacji udostępnienia informacji w zakresie i formie określonej w jej wniosku należało rozstrzygnąć, czy żądane dokumenty stanowią informację publiczną. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w jej art. 6. W świetle tego przepisu informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nimi zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Jednocześnie na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, władza publiczna lub inny podmiot w niej wskazany obowiązany jest do udzielenia żądanej informacji publicznej, która jest w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy), w sposób i formie wskazanej we wniosku bądź do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia w oparciu o art. 16 tej ustawy. Ustawodawca w art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej określił jakie informacje publiczne podlegają udostępnieniu i jest to określenie przykładowe. W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną pozostaje to, czy Związek w dacie wniesienia skargi przez Fundację pozostawał w bezczynności, czy też biorąc pod uwagę treść e-maila Związku z dnia 6 lipca 2015 r. zarzut bezczynności jest niezasadny. W ocenie Sądu zarzut bezczynności jest nieuprawniony, gdyż żądana informacja nie jest informacją publiczną przy tak sformułowanym żądaniu. Oceny Sądu w tym zakresie nie może zmienić treść pisma procesowego Fundacji z dnia 13 października 2016 r., w którym podano, że odpowiedź Związku na jej e-mail z dnia [...] czerwca 2016 r. nie jest odpowiedzią zgodną z treścią (żądaniem) zawartą w przedmiotowym wniosku. W związku bowiem z treścią odpowiedzi udzielonej Fundacji, miała ona możliwość sprecyzowania swojego żądania. Skład orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że nazbyt ogólne sformułowanie żądania w zakresie udostępnienia informacji publicznej powoduje, że żądana informacja jest informacją publiczną. Ogólność żądania może prowadzić do wniosku, że dotyczy ono udostępnienia informacji przetworzonej, co powoduje po stronie wnioskodawcy obowiązek wykazania istnienia szczególnego interesu publicznego. Skoro Związek zobowiązał się do udostępnienia informacji w żądanym zakresie po sprecyzowaniu wniosku, to decyzja w tym przedmiocie należała do Fundacji, a zatem nie można przypisać Związkowi bezczynności. Jednocześnie należy podkreślić, że Związek w odpowiedzi na skargę niezasadnie odwołał się do art. 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż przepis ten nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Reguluje on bowiem kwestie udostępnienia informacji publicznej w związku z dysponowaniem środkami technicznymi przez podmiot obowiązany, a w niniejszej sprawie nie chodziło o brak środków technicznych do udostępnienia informacji publicznej w żądanym zakresie. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 P.p.s.a., skargę oddalił.