II SAB/Wa 625/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Sławomir Antoniuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi G. S. na bezczynność Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje do rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2016 r. w zakresie pkt 2 w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie. Dnia [...] maja 2016 r., na adres poczty elektronicznej Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego, wpłynął wniosek podpisany przez G. S. o udostępnienie informacji publicznej w postaci kserokopii n/w dokumentów: 1. dokument sporządzony przez pracowników Delegatury Południowo - Zachodniej GITD, z dokonania lustracji terenowej odcinka drogi, w miejscu proponowanej lokalizacji stacjonarnego urządzenia rejestrującego wraz z ewentualnie wykonanymi szkicami, 2. karty drogowej pojazdu, którym pracownicy GITD udali się na lustrację terenową odcinka drogi, 3. zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma H. M. z dnia 22 lutego 2016 r. dotyczącego zainstalowania stacjonarnego urządzenia rejestrującego w miejscowości J., 4. analizy stanu bezpieczeństwa ruchu drogowego, otrzymanej z Komendy Miejskiej Policji w W. (treść wniosku na k. 1 - 2). We wniosku G. S. żądał przesłania kopii wskazanych przez niego dokumentów na adres do korespondencji podany w e-mailu: ul. [...], [...] J. Pismem z dnia [...] maja 2016 r., skierowanym do wnioskodawcy, Główny Inspektorat Transportu Drogowego, udzielił odpowiedzi na pytania wskazane we wniosku, przekazując skany dokumentów żądanych w zakresie punktu 1 i 4 wniosku. Odnośnie zaś pkt 2 wniosku organ podał, że informacje na temat odcinka poddanego lustracji, zawiera karta oceny zasadności lokalizacji urządzenia, a nie karta pojazdu, która nie stanowi informacji publicznej. W zakresie zaś punktu 3 wniosku, odnośnie zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma wysłanego do urzędu przez wskazaną, przez wnioskodawcę osobę organ poinformował, że dokument w postaci zwrotnego potwierdzenia odbioru wraca do nadawcy po odebraniu przesyłki przez adresata (adresatem był Główny Inspektorat Transportu Drogowego), zatem to nadawca dysponuje ZPO, a nie adresat - w tym przypadku jest to wskazana przez wnioskodawcę osoba. W skardze na bezczynność Głównego Inspektora Transportu Drogowego, skierowanej w dniu 11 sierpnia 2016 r., uzupełnionej następnie pismami z dnia 17 września 2016 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie G. S. wskazał, że do dnia 10 sierpnia 2016 r. nie otrzymał żądanej informacji publicznej ani też decyzji opisanej w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udostepnienia mu żądanej informacji publicznej, w terminie wskazanym przez Wysoki Sąd oraz przesądzenie bezczynności organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej żądanej w punkcie 2 w/w wniosku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w swoim piśmie z dnia [...] maja 2016 r. Odnośnie pkt 2 wniosku dodał ponadto, że pojazdy Inspekcji Transportu Drogowego używane w celach służbowych poruszają się m.in. po odcinkach wytypowanych do mobilnej kontroli prędkości, służą także do realizacji zadań służbowych w miejscach objętych planem kontroli, którego zakres nie może być udostępniany podmiotom zewnętrznym, wobec czego karta pojazdu nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W kontekście informacji których udostępnienia domagał się wnioskodawca książka kontroli pracy pojazdu służbowego zawiera jedynie wskazanie, że miejscowość J. znajduje się na trasie poruszania się pojazdu w dniu przeprowadzenia wizji lokalnej. Jednocześnie informacje, których udostępnienia wnioskodawca się domagał, znaleźć mógł w dołączonej do odpowiedzi kserokopii karty oceny zasadności lokalizacji fotoradaru. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016, poz. 1066) sądy administracyjny sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. W ocenie Sądu skarga na bezczynność Głównego Inspektora Transportu Drogowego w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie w zakresie pkt 2 wniosku. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana został zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowany akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowią, że realizacja prawa do informacji publicznej w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1-3) jest uzależniona od jednoczesnego, kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek. Po pierwsze: przedmiotem żądania informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 oraz art. 3 ust. 2, po drugie: adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej, na zasadach tej ustawy, zgodnie z art. 4 ust. 1, mają być "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne", ponadto (ust. 2) związki zawodowe i inne organizacje oraz partie polityczne, po trzecie: według art. 4 ust. 3 obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialnotechnicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Wniosek zainteresowanego rodzi po stronie dysponenta informacji obowiązek jej udostępnienia w sytuacji, gdy owa informacja publiczna znajduje się w jego posiadaniu. W sytuacji zatem, gdy organ nie posiada żądanej informacji, nie można zobowiązać go do jej udzielenia. W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej stanowi czynność materialno - techniczną, a formę i sposób jej udostępnienia wyznacza zakres żądania, chyba że środki techniczne organu obowiązanego do udostępnienia informacji nie pozwalają na wydanie informacji w całości zgodnie z żądaniem wnioskodawcy (art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Natomiast w przypadku, gdy organ administracji publicznej nie dysponuje żądanymi informacjami, nie wydaje decyzji, ponieważ nie ma do tego podstaw prawnych, ale zobowiązany jest do wyjaśnienia wnioskodawcy, iż z uwagi na ich brak nie ma fizycznej możliwości ich udostępnienia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż w sprawie tej spełniony został zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Główny Inspektor Transportu Drogowego jest bowiem organem zobowiązanym na gruncie tej ustawy do udostępnienia posiadanej informacji, mającej walor informacji publicznej, jak również żądana przez G. S., we wniosku z dnia [...] maja 2016 r. informacja odpowiada zakresowi przedmiotowemu informacji publicznej wskazanemu w art. 61 Konstytucji oraz w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę treść odpowiedzi, udzielonej skarżącemu przez organ w piśmie z dnia [...] maja 2016 r. należy stwierdzić, iż Główny Inspektora Transportu Drogowego na dzień wniesienia skargi tj. 11 sierpnia 2016 r. nie pozostawał w bezczynności w zakresie pkt 1, 3 i 4 wniosku. O bezczynności organu można mówić wtedy, gdy nie rozpatrzył w terminie i w formie prawem przewidzianej żądania wnioskodawcy lub nie podjął w sprawie żadnych czynności. W rozpatrywanej sprawie natomiast, pismem z dnia [...] maja 2016 r. organ udzielił skarżącemu żądanych informacji w zakresie pkt 1, 3 i 4 wniosku. Odpowiadając na pytania 1 i 4 wniosku organ przesłał żądane przez skarżącego informacje, w formie skanów żądanych dokumentów. W zakresie punktu 3 wniosku, odnośnie zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma wysłanego do urzędu przez wskazaną, przez wnioskodawcę osobę organ poinformował, że dokument w postaci zwrotnego potwierdzenia odbioru wraca do nadawcy po odebraniu przesyłki przez adresata (adresatem był Główny Inspektorat Transportu Drogowego), zatem to nadawca dysponuje ZPO, a nie adresat - w tym przypadku jest to wskazana przez wnioskodawcę osoba. W sytuacji, zatem gdy organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia [...] maja 2016 r., w zakresie pkt 1, 3 i 4 wniosku i udostępnił żądane przez niego informacje, będące w posiadaniu organu, to należy stwierdzić, iż nie pozostaje w bezczynności. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. Jeśli zaś chodzi o żądanie zawarte we wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2016 r., o udostępnienie karty drogowej pojazdu, którym pracownicy GITD udali się na lustrację terenową odcinka drogi, to Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że organ pozostaje w tym zakresie w bezczynności. W odpowiedzi organu z dnia [...] maja 2016 r. podał on, że informacje na temat odcinka poddanego lustracji, zawiera karta oceny zasadności lokalizacji urządzenia, a nie karta pojazdu, która nie stanowi informacji publicznej. A zatem organ uznał, że nie jest to informacja publiczna w rozumieniu u.d.i.p., a w związku z tym nie był zobowiązany do rozpatrzenia jego wniosku w trybie u.d.i.p., a jedynie do poinformowania skarżącego o tym fakcie, co nastąpiło w piśmie z dnia [...] maja 2016 r. Z takim stanowiskiem nie można się jednak zgodzić. Podnieść należy, że karty drogowe zawierają informacje dotyczące wyjazdów realizowanych pojazdem służbowym. Nie ulega zaś wątpliwości, że pojazd taki stanowi składnik majątku podmiotu, w tym wypadku organu władzy publicznej. Zatem informacje dotyczące sposobu użytkowania pojazdu służbowego jako odnoszące się do gospodarowania majątkiem publicznym maja charakter informacji publicznej. Przy czym w ocenie Sądu nie ma znaczenia okoliczność, że karty te służą do rejestrowania czasu pracy kierowcy i nie są sporządzane przez funkcjonariuszy publicznych, gdyż do takich nie można zaliczyć kierowców. Jak bowiem wskazano wyżej informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych. Zatem informacji publicznej nie można ograniczać tylko do dokumentów urzędowych, w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Wskazać należy na wyroki, w których nie kwestionowano faktu, że karty drogowe pojazdów służbowych stanowią informację publiczną (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2015r. sygn. akt I OSK 863/14, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2015r. sygn. akt I OSK 1400/14). Stanowiska w nich wyrażone Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela i uznaje za własne. W wyrokach tych wyraźnie bowiem wskazano, że informacje te mają charakter informacji publicznej. Skoro zaś Sądy dokonywały oceny, czy wniosek dotyczący kart drogowych jest wnioskiem o informację prostą czy przetworzoną, to mogły tego dokonać tylko w przypadku niewątpliwego ustalenia, że ten rodzaj informacji jest informacją publiczną. W związku z powyższym Sąd uznał, że skarżący wystąpił z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, w zakresie pkt 2 wniosku. W takim zaś przypadku ustawa o dostępie do informacji publicznej nakłada na organ zobowiązany do udzielenia informacji określone obowiązki. Organ ten winien bowiem albo udzielić takiej informacji w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p., albo odmówić jej udostępnienia w trybie decyzji administracyjnej, o czym stanowi art. 16 ust. 1 u.o.i.p. lub też umorzyć postępowanie (w przypadku, o którym mowa w art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Zatem brak któregokolwiek ze wskazanych działań musi prowadzić do przyjęcia, że organ dopuszcza się bezczynności w sprawie z zakresu dostępu do informacji publicznej. W związku z powyższym organ winien rozpoznać pkt 2 wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2016r., mając na uwadze powyższe wskazania Sądu. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I wyroku. Jednocześnie stosownie do obowiązku wynikającego z treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała rażącego charakteru, gdyż organ podjął czynności w terminie do załatwienia wniosku, a jedynie nie przybrały one właściwej formy określonej przepisami prawa. Ponadto stanowisko organu wynikało również niejednolitego stanowiska sadów administracyjnych co do charakteru kart drogowych w aspekcie informacji publicznej.