II SAB/Wa 625/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Tomasz Szmydt, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 maja 2021 r. sprawy ze skargi M.C. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę. M. C., w dniu [...] lipca 2020 r., skierowała do Burmistrza Miasta i Gminy [...], w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, z późn. zm., zwanej dalej "udip."), wniosek o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: "Przekazanie w formie zestawienia, wydatków dla dwóch pozycji budżetowych, tj. dla pozycji budżetowej klasyfikowanej jako "75075 Promocja jednostek samorządu terytorialnego" oraz dla pozycji budżetowej klasyfikowanej jako "75095 pozostałą działalność", jakie gmina [...] poniosła w roku 2019 r. o raz o pierwszym półroczu 2020 r., tj. od dnia [...] stycznia 2020 r. do [...] czerwca 2020 r. z uwzględnieniem i podaniem w zestawieniu następujących informacji: a) daty wydatkowania środków (data i nr faktury), b) nazwa lub imię i nazwisko podmiotu wystawiającego fakturę na UM, c) informację dotyczącą przedmiotu/usługi, na który zostały wydane, d) kwotę/wartość brutto wydatkowanych środków". Skarżąca wniosła o udostępnienie informacji w formie zestawienia zapisanego w formie pliku Excel, a także o udzielenie odpowiedzi na wniosek zgodnie z trybem określonym w art. 104 i art. 107 k.p.a. Burmistrz Miasta i Gminy [...] pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. poinformował wnioskodawczynię, że nie istnieje informacja w kształcie objętym wnioskiem. Zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty będące w posiadaniu takich informacji. M. C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Podnosząc te zarzuty wniosła o: 1. zobowiązanie organu do załatwienia jej wniosku z dnia [...] lipca 2020 r. i udostępnienie informacji publicznej, 2. zasądzenie od organu n jej rzecz kosztów postępowania, 3. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, 4. orzeczenie czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub, że naruszenie prawa nie było rażące, 5. zasądzenie grzywny. Burmistrz Miasta i Gminy [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w piśmie z dnia [...] sierpnia 2020 r Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., omawiana kontrola dotyczy również bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy tych ustaw. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd orzeka na podstawie art. 149 p.p.s.a., który w § 1 określa, że sąd: - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); - zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Po myśli art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie natomiast do art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Dodać jeszcze trzeba, że na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku tego rodzaju skarg, skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony. Badając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, odnotować przyjdzie, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z treścią art. 16 ust. 1 i 2 cyt. już wyżej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, nadal zwanej udip, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym przepisy k.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., natomiast udip nie wskazuje dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym w ramach jej realizacji, za wyjątkiem art. 16 ust. 1 i 2 tej ustawy. W konsekwencji przyjąć należy, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, a ponadto nie są wiążące żadne terminy do jej skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego. Przechodząc już do okoliczności rozpoznawanej sprawy, przypomnienia wymaga, że skarżąca zarzuciła Burmistrzowi Miasta i Gminy [...] bezczynność w zakresie nieudostępnienia informacji publicznej w zakresie określonym w jej wniosku z dnia [...] lipca 2020 r. Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej, ponieważ zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 udip obowiązane do udostępniania informacji publicznej są organy władzy publicznej. W sprawie nie jest też sporne, iż objęte żądaniem skarżącej informacje, jako że są związane z działalnością organu i wydatkowaniem środków publicznych odpowiedzialnością dyscyplinarną osób pełniących funkcje w organach administracji, posiadają walor informacji publicznej, a więc, że został spełniony warunek przedmiotowy udip. W tym zakresie wyjaśnić przyjdzie, że pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 udip, zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 udip, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Przepis ten zawiera jednak tylko przykładowy katalog spraw i dlatego dla prawidłowego ustalenia znaczenia tego pojęcia uwzględnić należy także zapisy Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 ustala prawo obywatela do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, oraz innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na podstawie wskazanych powyżej przepisów przyjąć trzeba, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego przez kogo zostały wytworzone. W niniejszej sprawie skarżąca zarzuciła organowi pozostawanie w bezczynności. W związku z tym wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 10 ust. 1 udip informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Wedle art. 13 ust. 1 udip, udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 udip. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, to podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 udip). Ustawa nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej na wniosek i dlatego jej udostępnienie ma formę czynności materialno-technicznej. Forma decyzji przewidziana została jedynie w art. 16 ust. 1 udip - dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz dla umorzenia postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 udip. Mając na uwadze przytoczone uregulowania prawne, przyjąć trzeba, że o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić w sytuacji, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, a organ nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 udip. Przy czym, dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 675/15, dostępny - jak wszystkie orzeczenie powołane w uzasadnieniu - na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z akt sprawy wynika, że w odpowiedzi na przedmiotowy wniosek organ udzielił skarżącej odpowiedzi w terminie określonym w art. 13 ust. 1 udip, że nie istniej informacja w kształcie objętym wnioskiem. Co należy odczytać, że organ nie posiada żądanej przez skarżącą informacji publicznej. Należy w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z art 14 ust. 1 udip, udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i formie zgodnych z wnioskiem (...). W związku z powyższym skargę jako nie zasadną należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.