II SAB/Wa 627/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska Sędziowie WSA Jacek Fronczyk Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2014 r. sprawy ze skargi W. S. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej objętej wnioskiem z [...] stycznia 2013 r. 1. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego W. S. z dnia [...] stycznia 2013 r. o udzielenie informacji publicznej w zakresie udostępnienia kopii protokołu z [...] sesji Rady Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny; 4. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego W. S. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z [...] stycznia 2013 r. W. S. (dalej jako skarżący) zwrócił się do Wójta Gminy w [...] o przesłanie odpisu/kopii projektu protokołu i samego protokołu wraz ze wszelkimi załącznikami z obrad sesji XXIX Rady Gminy [...] z [...] stycznia 2013 r. Pismem z [...] lutego 2013 r. skarżącemu została udzielona informacja, że projekt protokołu z XXIX zwyczajnej sesji Rady Gminy [...] z [...] stycznia 2013 r. wraz z załącznikami jest dostępny w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie: www.[...].pl – BIP – Zawiadomienia, Uchwały, Protokoły z sesji 2013 – XXIX. Jednocześnie wskazano, że protokół będzie dostępny po przyjęciu go poprzez Radę Gminy. W skardze z [...] października 2013 r. na bezczynność Wójta Gminy [...] w zakresie udostępnienia kopii protokołu z ww. sesji Rady Gminy skarżący wniósł o: zobowiązanie skarżącego do niezwłocznego rozpoznania jego wniosku i załatwienia go zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, stwierdzenie, że skarżący rażąco naruszył prawo, wymierzenie grzywny, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, poinformowanie w trybie art. 155 § 1 P.p.s.a. zwierzchnie organy nadzoru o fakcie permanentnie powtarzających się istotnych naruszeniach prawa przez skarżonego. Uzasadniając powyższe wnioski skarżący wskazał, że żądana informacja jest informacją publiczną, a Wójt jako organ władzy samorządowej jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na wniosek. Jednocześnie podał, że z zapisów BIP urzędu wynika, że wnioskowany protokół został przyjęty na XXXIV sesji Rady Gminy [...] maja 2013 r., lecz pomimo upływu ponad 5 miesięcy nie został udostępniony. Skarżący zaakcentował, że bezprawne zachowanie skarżonego notorycznie się powtarza. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał na pismo z [...] lutego 2013 r. skierowane do skarżącego, podkreślając, że nie posiada innej informacji niż ta, która została skarżącemu udostępniona. Trudno bowiem udostępnić coś, czego się nie posiada. Zdaniem organu pod pojęciem protokołu należy rozumieć także sporządzony dokument oczekujący na przyjęcie przez Radę. Organ zwrócił również uwagę, że obowiązek udostępnienia informacji istnieje tylko wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w publicznym obiegu, a więc zainteresowany nie może się z nią zapoznać inaczej, niż składając wniosek o udzielenie informacji do organu władzy publicznej. W związku z powyższym podał, że skarżący był obecny na sesji Rady Gminy [...], uzyskał dostęp do pisemnego protokołu z tego posiedzenia zamieszczonego w BIP, otrzymał również nagranie z sesji Rady sporządzone na nośniku elektronicznym w postaci płyty DVD. Nie sposób wobec tego przyjąć, że nie był mu znany przebieg posiedzenia, a nie można żądać dostępu do czegoś, co już się posiada. Reasumując organ uznał, że nie pozostaje w bezczynności, albowiem wskazał wnioskowany dostęp do żądanych informacji, zamieszczonych w ogólnie dostępnym publikatorze BIP. W piśmie procesowym z [...] lutego 2014 r. skarżący podał, że nie posiada przyjętego na XXXIV sesji Rady Gminy [...] maja 2013 r. wnioskowanego protokołu z sesji XXIX. Podkreślił, że [...] maja 2013 r. protokół został podpisany przez protokolanta i przewodniczącego obrad i uzyskał status dokumentu urzędowego. Ponieważ nie został opublikowany w BIP, winien być niezwłocznie udostępniony na wniosek. W dalszej części pisma skarżący zwrócił uwagę, że przedmiotem jego wniosku był dokument urzędowy (treść i postać dokumentu) w postaci protokołu z sesji XXIX Rady Gminy [...], przyjęty przez radnych i podpisany przez osoby statutowo uprawnione, który nie jest tożsamy z roboczym "kadłubkowym" projektem protokołu opublikowanym w BIP. Projekt protokołu nie spełnia wymogów statutowych stawianych protokołowi, nie zawiera bowiem pełnej relacji z przebiegu obrad ani kompletu wymaganych podpisów. Nadto skarżący wskazał, że nagranie nie jest dokumentem urzędowym, a poza tym jego wniosek dotyczył wydania informacji w określonej formie i zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. w tej formie winien być zrealizowany, bowiem skarżony nie wskazał na żadne przeszkody, które by to uniemożliwiły. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako u.d.i.p.) służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając wszystkie te aspekty, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Artykuł 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego, nie ulega zatem wątpliwości, że w niniejszej sprawie został spełniony zarówno zakres podmiotowy, jak i przedmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wójt Gminy [...] jest bowiem podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji, mającej charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), zaś żądana przez skarżącego informacja, tj. protokół z przebiegu sesji Rady Gminy [...] z [...] stycznia 2013 r., ma charakter informacji publicznej. Z bezczynnością podmiotu zobowiązanego w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy natomiast do czynienia wówczas, gdy podmiot ten nie podejmuje czynności materialno-technicznej wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Z kolei stanowisko podmiotu, które w istocie sprowadza się do odmowy udzielenia informacji, przybiera procesową formę decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Trzeba przy tym podkreślić, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja taka fizycznie istnieje. W rozpoznawanej sprawie skarżący zwrócił się do Wójta Gminy [...] o przesłanie odpisu/kopii dwóch różnych dokumentów – projektu protokołu wraz z załącznikami z obrad sesji XXIX Rady Gminy [...] z [...] stycznia 2013 r. i protokołu wraz z załącznikami z tej sesji. W zakresie udostępnienia projektu protokołu wraz z załącznikami skarżący został odesłany do Biuletynu Informacji Publicznej Gminy [...]. Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. na wniosek udostępniona jest bowiem jedynie informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej. W odniesieniu do udostępnienia tego dokumentu organ nie pozostaje zatem w bezczynności i skarga skierowana do Sądu nie odnosi się do projektu protokołu XXIX sesji Rady Gminy [...]. Inaczej natomiast rzecz się przedstawia, gdy chodzi o protokół z tej sesji. W piśmie z [...] lutego 2013 r. kierowanym do skarżącego organ podał, że protokół będzie dostępny po przyjęciu go przez Radę Gminy. W dacie, gdy skarżący występował ze skargą na bezczynność organu co do udostępnienia protokołu, protokół ten był już przyjęty przez Radę Gminy. Wynika to jednoznacznie z protokołu nr XXXIV/2013 z sesji Rady Gminy [...] odbytej [...] maja 2013 r. W porządku obrad w pkt 3 zapisano: Przyjęcie protokołu XXIX zwyczajnej sesji Rady Gminy. Jak wynika z dalszej treści protokołu, odbyło się głosowanie nad przyjęciem ww. protokołu, przy 8 głosach za i 2 przeciw protokół został przyjęty. Co więcej, protokół ten został nadesłany na wezwanie Sądu. Nie został jednak umieszczony w Biuletynie Informacji Publicznej i co w sprawie najistotniejsze, do dnia wyrokowania przez Sąd nie udostępniono go skarżącemu. Oznacza to, że organ pozostaje w bezczynności w zakresie realizacji wniosku skarżącego z [...] stycznia 2013 r. o udzielenie informacji publicznej w odniesieniu do udostępnienia protokołu wraz z załącznikami z obrad XXIX sesji Rady Gminy [...] z [...] stycznia 2013 r. Podkreślenia przy tym ponownie wymaga, wobec twierdzeń organu zawartych w odpowiedzi na skargę, że skarżący wnioskował o dwa różne dokumenty – projekt protokołu i protokół. Wobec tego pozbawiony znaczenia i niezasadny jest pogląd organu, że pod pojęciem protokołu należy rozumieć także sporządzony dokument oczekujący na przyjęcie przez Radę. Analiza Biuletynu Informacji Publicznej Gminy [...] jednoznacznie wskazuje, że sam organ odróżnia projekt protokołu od protokołu. Podążając ścieżką dostępu podaną przez organ na stronie dotyczącej sesji XXIX z [...] stycznia 2013 r. pod pozycją "Protokół" w rubryce "Nazwa dokumentu" są ujęte trzy pozycje: Projekt Protokołu z sesji Rady Gminy odbytej [...] stycznia 2013 r. w Sali Gminnego Ośrodka Kultury w [...]; Protokół z sesji Rady Gminy odbytej [...] stycznia 2013 r. w Sali Gminnego Ośrodka Kultury w [...]; Załączone dokumenty do protokołu. Załączniki będące uchwałami do wglądu w tabelce powyżej. Powyższe oznacza, że organ publikuje w BIP oddzielnie projektu protokołu (co w odniesieniu do sesji XXIX zostało uczynione), i oddzielnie protokół. Wynika to niewątpliwie z tego, iż protokół jako dokument – zgodnie z procedurą określoną w statucie Gminy [...] – powstaje dopiero po przyjęciu przez Radę Gminy. O tym, że są to dwa różne dokumenty świadczy też porównanie ich treści. Projekt protokołu nie zawiera np. pełnej relacji z przebiegu obrad, w szczególności "treści wystąpień lub ich streszczenia" mówców, jak również kompletu wymaganych podpisów. Uwzględniając powyższe, uznać zatem należy, wbrew stanowisku prezentowanemu przez organ w odpowiedzi na skargę, że skarżący nie uzyskał dostępu do pisemnego protokołu z XXIX sesji Rady Gminy [...], zamieszczonego na BIP, gdyż w Biuletynie tym umieszczony został jedynie projekt protokołu, a nie protokół, pod którym to pojęciem – zgodnie z unormowaniami Statutu Gminy – kryje się protokół przyjęty przez Radę Gminy. W sprawie bez znaczenia jest, podnoszona przez organ, okoliczność, że skarżący był obecny na sesji Rady Gminy [...] i że otrzymał nagranie z sesji Rady sporządzone na nośniku elektronicznym w postaci płyty DVD. Z punktu widzenia oceny, czy organ znajduje się w bezczynności wobec wniosku skarżącego z [...] stycznia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej nie jest istotne, że skarżącemu był znany przebieg sesji Rady Gminy odbytej [...] stycznia 2013 r. Czym innym jest bowiem znajomość przebiegu sesji, czy dysponowanie jej zapisem głosowym, a czym innym utrwalenie tego przebiegu na piśmie i nadanie temu formy dokumentu urzędowego, jakim niewątpliwie protokół jest. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. informację publiczną stanowi treść i postać dokumentów urzędowych. Skarżący swój wniosek kierowany do Wójta Gminy [...] z [...] stycznia 2013 r. sprecyzował w sposób niebudzący wątpliwości. Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie uniemożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W rozpoznawanej sprawie organ nie powołał się na istnienie przeszkód technicznych, co w konsekwencji oznacza, że obowiązany był udostępnić skarżącemu wnioskowaną kopię protokołu, skoro taki protokół został już przyjęty przez Radę Gminy. Zwolnienie z tego obowiązku mogło nastąpić jedynie poprzez zamieszczenie treści protokołu w Biuletynie Informacji Publicznej, co jednak nie miało miejsca. Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że Wójt Gminy [...] znajduje się w bezczynności i zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego z [...] stycznia 2013 r. we wskazanym w wyroku zakresie. Jednoznacznie Sąd nie uwzględnił pozostałych wniosków skargi wynikających z treści art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.). W ocenie Sądu w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie można uznać, aby bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Za takie nie może być bowiem uznane mylne przekonanie organu, iż udostępnienie w BIP projektu protokołu realizuje wniosek skarżącego co do udostępnienia informacji publicznej w zakresie odnoszącym się do XXIX sesji Rady Gminy. Zdaniem Sądu, zwłaszcza przy uwzględnieniu stanowiska organu zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, nie można przyjąć, że skarżony organ celowo, z rozmysłem, rażąco naruszył wymienione w skardze przepisy. Sąd poglądów wyrażonych przez organ nie podzielił, ale nie znaczy to, że działanie organu nosiło cechy przypisane mu przez skarżącego. Dlatego też Sąd nie odpatrzył się podstaw pozwalających na wymierzenie organowi grzywny i wniosek w tym zakresie oddalił, a w konsekwencji nie stwierdził istnienia przesłanek do uwzględnienia wniosku o dokonanie sygnalizacji w trybie art. 155 § 1 P.p.s.a. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, a o zwrocie kosztów rozstrzygnięcia w myśl art. 200 P.p.s.a.