II SAB/Wa 63/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska, Adam Lipiński, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej – oddala skargę – Wnioskiem z dnia [...] września 2017r. Stowarzyszenie [...] wniosło o udostępnienie informacji publicznej w postaci: - wersji dokumentu będącego projektem ustawy o Sądzie Najwyższym na dzień [...] września 2017 r. o godzinie 23:59, - wersji dokumentu będącego projektem ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa na dzień [...] września 2017 r. o godzinie 23:59, - wersji dokumentu będącego projektem ustawy o Sądzie Najwyższym na dzień [...] września 2017 r. o godzinie 12:00, - wersji dokumentu będącego projektem ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa na dzień [...] września 2017 r. o godzinie 12:00, - wersji dokumentu będącego projektem ustawy o Sądzie Najwyższym na dzień [...] września w 1 2017 r. o godzinie 23:59, - wersji dokumentu będącego projektem ustawy o Sądzie Najwyższym na dzień [...] września 2017 r. o godzinie 13:59, - wersji dokumentu będącego projektem ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa na dzień [...] września 2017 r. o godzinie 23:59, - wersji dokumentu będącego projektem ustawy o Sądzie Najwyższym na dzień [...] września 2017 r. o godzinie 23:59, - wersji dokumentu będącego projektem ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa na dzień [...] września 2017 r. o godzinie 23:59, - wersji dokumentu będącego projektem ustawy o Sądzie Najwyższym na dzień [...] września 2017 r. o godzinie 23:59, - wersji dokumentu będącego projektem ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa na dzień [...] września 2017 r. o godzinie 23:59, - wersji dokumentu będącego projektem ustawy o Sądzie Najwyższym na dzień [...] września 2017 r. o godzinie 11:00. - wersji dokumentu będącego projektem ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa na dzień [...] września 2017 r. o godzinie 11:00, - wersji dokumentu będącego projektem ustawy o Sądzie Najwyższym na dzień [...] września 2017 r. o godzinie 22:00, - wersji dokumentu będącego projektem ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa na dzień [...] września 2017 r. o godzinie 22:00, jak również o udostępnienie informacji kto od [...] września do [...] września z imienia i nazwiska pracował w Kancelarii Prezydenta RP na projektem ustawy o Sądzie Najwyższym i Krajową Radą Sądownictwa. W odpowiedzi na powyższy wniosek Kancelaria Prezydenta RP pismem z dnia [...] października 2017 r. (nr sprawy [...]) poinformowała skarżącego, iż nie posiada wnioskowanych dokumentów. Organ wskazał też, iż prezydenckie projekty ustaw dotyczące reformy sądownictwa powstawały stopniowo i konsekwentnie przez cały okres prac, począwszy od dnia [...] lipca 2017 r. do dnia [...] września 2017 r. Stanowiska, poglądy i założenia również były wypracowywane w miarę przebiegu tych prac. Podejmowano różnorodne czynności merytoryczne, analityczne, koncepcyjne oraz edytorskie i redakcyjne, przez co niemożliwym byłoby zgromadzenie, usystematyzowanie i zarchiwizowanie wszystkich cząstkowych informacji powstałych przy okazji tych prac. W Skoro więc jak podał organ, wnioskodawca żądał dokumentów w wersji określonej co do minuty, aby więc uczynić zadość takiemu żądaniu, organ powinien dysponować jednolitymi dokumentami cząstkowymi zapisywanymi w każdej minucie w dniach od [...] lipca do [...] września 2017 r., czego nie czynił z oczywistych względów organizacyjnych. Dodatkowo w odpowiedzi zauważono, iż Prezydent RP zgodnie z Konstytucją RP jest podmiotem biorącym udział w procesie legislacyjnym, w tym przysługuje mu inicjatywa ustawodawcza. Wniesienie projektu ustawy przez Prezydenta RP do Sejmu RP stanowi jedną z jego prerogatyw (art. 144 ust. 3 pkt 4 Konstytucji RP). Wykonywanie inicjatywy ustawodawczej przez Prezydenta RP nie jest obwarowane uwarunkowaniami proceduralnymi, w tym wymogiem dokumentowania prowadzonych prac w postaci zapisywania i gromadzenia każdej cząstkowej informacji roboczej z każdej minuty prac oraz ujednolicania - w każdej minucie prac - posiadanych informacji o charakterze cząstkowym. Organ zaliczył więc tę kompetencję do prerogatyw, a więc aktów urzędowych wykonywanych swobodnie przez głowę państwa (M. Safjan, L. Bosek (red.), Wskazano takze, że wszelkie robocze materiały, w tym notatki, zapiski, analizy i założenia, gromadzone i prowadzone podczas prac nad projektami przedmiotowych ustaw, nie stanowiły wyrazu oficjalnego stanowiska Prezydenta RP, a służyły jedynie zgromadzeniu niezbędnych materiałów i uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie miały więc waloru oficjalności, gdyż zostały wytworzone tylko na potrzeby wewnętrzne i nie przedstawiały stanowiska Prezydenta RP na zewnątrz. Tym samym takie informacje robocze nie stanowią informacji publicznej. Dopiero skierowane do Sejmu RP w dniu [...] września 2017 r. projekty ustaw zawierają oficjalne, wyrażone na zewnątrz przez Prezydenta RP, propozycje rozwiązań legislacyjnych, które na etapie parlamentarnego procesu legislacyjnego zostaną poddane dalszym pracom i konsultacjom. Odnosząc się do żądania udostępnienia informacji, "kto od [...] września do [...] września z imienia i nazwiska pracował w Kancelarii Prezydenta RP na projektem ustawy o Sądzie Najwyższym i Krajową Radą Sądownictwa", Kancelaria Prezydenta RP wskazała, że zgodnie ze stanowiskiem aktualnego orzecznictwa, zakres informacji podawanych w związku z pracami nad projektem aktu normatywnego, obejmuje dane dotyczące osób odpowiedzialnych za pracę nad projektem (zob. wyrok NSA z dnia 10.01.2014 r., I OSK 2213/13, CBOSA). W świetle powyższego Kancelaria Prezydenta RP poinformowała, że osobą osobiście nadzorującą pracę nad projektami przedmiotowych ustaw był Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej Andrzej Duda. Osobą odpowiedzialną za prace legislacyjne w tym przedmiocie, w organie pomocniczym Prezydenta RP, jakim jest Kancelaria Prezydenta RP i prowadzącą te prace jest Podsekretarz Stanu w Kancelarii Prezydenta RP Pani Minister A. P. przy pomocy Biura Prawa i Ustroju Kancelarii Prezydenta RP, na czele którego stoją: Dyrektor Biura Prawa i Ustroju M. P., Zastępca Dyrektora Biura Prawa i Ustroju A. M. oraz Zastępca Dyrektora Biura Prawa i Ustroju P. P. Stowarzyszenie [...] wywiodło do tut. Sądu skargę na bezczynność Szefa Kancelarii Prezydenta RP w zakresie udostępniania informacji w związku z wnioskiem Skarżącego z dnia [...] września 2017 r. Zarzuciło organowi naruszenie: a) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa; b) art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej: "UPIP") w zakresie w jakim podmiot zobowiązany winien udostępnić informację publiczną, w czternastodniowym terminie, o którym mowa w tym przepisie; c) art. 1 ust. 1 UDIP w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b) UDIP, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b) UDIP i art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a), c) oraz f) UDIP poprzez błędne przyjęcie, iż informacja wnioskowana przez Skarżącego nie jest informacją publiczną. i wniosło o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku Skarżącego z dnia [...] września 2017 r. jak też o stwierdzenie, że bezczynność organu ma charakter rażącego naruszenia prawa i o wymierzenie organowi grzywny w wysokości wedle uznania Sądu, jak też o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych. Na wstępie uzasadnienia zwrócono uwagę na fakt, iż jego wniosek o dostęp do informacji publicznej dotyczył informacji bezpośrednio związanych z procesem legislacyjnym zmierzającym - jak wszystko na to wskazuje - do zanegowania konstytucyjnego ustroju Państwa poprzez zniesienie niezależności sądów i niezawisłości sędziów w wyniku nowelizacji Ustawy o Sądzie Najwyższym oraz Ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa. Informacje te pozwoliłyby między innymi skarżącemu na ocenę w szczególności tego, czy proces ten odbywa się z poszanowaniem fundamentalnej zasady podziału i równowagi władz (wykonawczej - Prezydenta oraz ustawodawczej - Sejmu), czy też został on podporządkowany szeregowemu posłowi i jego politycznej woli. Skarżący podkreślił też, iż nieprawdopodobne jest, by wszystkie prace były prowadzone non-stop na jednym pliku komputerowym i nie zapisywano - dla wygody i bezpieczeństwa - wersji roboczych. Tym samym nie sposób logicznie przyjąć, iż nie istniały robocze wersje projektów ustaw w datach wskazanych we wniosku. Być może data godzinowa zapisu pliku (np. 21:13) nie odpowiadała dacie wskazanej we wniosku (23:59), ale plik zapisany w ten sposób z pewnością odpowiadał wnioskowi i powinien być udostępniony Skarżącemu. Skarżący podkreślił, ze nie domagał się dostępu do wszystkich dokumentów powstałych przy okazji prac nad projektem, lecz wyłącznie roboczych wersji projektu. Tym samym poboczne analizy lub informacje, których archiwizacja miałaby jakoby nastręczać organowi trudnych do przezwyciężenia trudności, nie mają znaczenia dla sprawy. Podniesiono też, że przygotowywanie projektu ustawy, a w szczególności ustawy dotyczącej władzy sądowniczej, stanowi przejaw wykonywania funkcji publicznych. Tym samym każdy pracownik organu, który brał udział w przygotowywaniu projektów ustaw miał związek z wykonywaniem funkcji publicznych. Ta okoliczność przemawia w wystarczający sposób za koniecznością udostępnienia wnioskowanej informacji o tożsamości tych osób. Odmienne stanowisko organu powinno skutkować wydaniem decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej ze względu na prywatność tych osób, co jednak w niniejszej sprawie nie nastąpiło. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, ze udzielił wyczerpującej odpowiedzi na wniosek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skargę uznać należy za niezasadną. Zgodnie z treścią przepisu art.3 par.2 pkt.8 ustawy z dnia 30.08.2007r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153 poz.1270 z póżn. zm.) zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art.3 par.2 pkt.1-4 tej ustawy. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny, czy istnieją przesłanki ku temu, aby nakazać organowi administracji dopełnienia stosownych czynności. Ustalenia wymagała więc okoliczność, czy organ prowadząc przedmiotowe postępowanie pozostawał w bezczynności, czy też zareagował w sposób zgodny z prawem, na wniosek inicjujący postępowanie. Analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy prowadzi do konkluzji, iż organ nie dopuścił się bezczynności, i rozpoznał wniosek strony z dnia [...] września 2017r. Pismem z dnia [...] października 2017r. udzielił bowiem odpowiedzi na żądanie strony. Odpowiedź tą, w ocenie tut. Sądu należało uznać za wyczerpującą, jak też dokonaną w poprawnej formie. W orzecznictwie sądowym powszechnie przyjęło się, że odpowiedź sprowadzająca się do wyjaśnienia, że żądana informacja nie posiada statusu informacji publicznej, jak tez sprowadzająca się do stwierdzenia, ze organ nie posiada żądanej informacji – winna zostać udzielona w formie pisma. Wydanie decyzji zastrzeżone jest bowiem wyłącznie dla przypadków określonych w art.16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który to przepis nie obejmuje w/w przypadków. Przechodząc do meritum sprawy w pierwszej kolejności wyjaśnić należało, iż wbrew twierdzeniom skargi, tut. Sąd nie miał możliwości weryfikacji prawdziwości oświadczenia organu o tym, że nie posiada żądanej informacji. Ustawodawca tworząc przepisy proceduralne regulujące postępowanie przed Sądem administracyjnym, nie wyposażył Sądu administracyjnego w stosowne instrumentarium procesowe, umożliwiające dokonywania takiej weryfikacji. Stąd też oświadczenia uprawnionych pracowników pytanego organu, są dla Sądu wiążące. Na marginesie dodać można, iż nie sposób zakładać, aby pracownicy pytanego organu nie mieli świadomości istnienia odpowiedzialności karnej za podanie nieprawdy w odpowiedzi na wniosek. Tym samym nie sposób realnie zakładać, iż mieliby podawać wnioskodawcy nieprawdziwe fakty i tym samym ryzykować odpowiedzialność karną za takie działania. W świetle powyższego odpowiedź organu, iż nie posiada wnioskowanych w pierwszej części wniosku dokumentów, zakończyła postępowanie w tym zakresie. W ocenie tut. Sądu, nie sposób też skutecznie zarzucić organowi bezczynności w rozpoznaniu drugiej części wniosku. Organ podał bowiem wnioskodawcy dane personalne osób, które ponosiły odpowiedzialność za prace nad projektem oznaczonego we wniosku aktu normatywnego a więc udzielił odpowiedzi w takim zakresie, jaki odnosił się do informacji o charakterze publicznym. W myśl tezy zawartej w przywołanym przez organ orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2014r. (sygn. akt I OSK 2213/13), którą tut. Sąd w pełni podziela i traktuje jak własną, zakres informacji podawanych w związku z pracami nad projektem aktu normatywnego, obejmuje m.in. podanie informacji o osobach odpowiedzialnych za pracę nad takim projektem. W związku z powyższym, omawiana odpowiedź organu na drugie pytanie wniosku, była wyczerpująca i uwalniała organ z zarzutu bezczynności w sprawie. W tym stanie sprawy uznając, iż organ nie pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku, który zainicjował niniejsze postępowanie, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.).