II SAB/Wa 630/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 listopada 2019 r. sprawy ze skargi A. N. na bezczynność Orange Polska S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Orange Polska S.A. z siedzibą w W. dopuściła się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 30 lipca 2014 r., 2. stwierdza, że bezczynność Orange Polska S.A. z siedzibą w W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Orange Polska S.A. z siedzibą w W. na rzecz A. N. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z (...)lipca 2014 r., skierowanym do O. S.A. z siedzibą w W. (dalej: "O.", "spółka"), A. N. (dalej: "skarżący") zawarł wniosek o przesłanie - w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429; dalej: "u.d.i.p.") – kserokopii dokumentacji technicznej i prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji budowy, posadowienia, przebudowy, remontów i eksploatacji urządzeń infrastruktury przesyłowej na działkach będących jego własnością, w szczególności wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy, remontów i eksploatacji tych urządzeń na działkach skarżącego oraz innych dokumentów techniczno-prawnych (protokołów odbiorów technicznych i przekazania do eksploatacji, protokołów zdawczo-odbiorczych, protokołów zdawczo-odbiorczych środków trwałych przekazania na rzecz ówczesnego państwowego przedsiębiorstwa przesyłowego, dzienników budów, decyzji wydanych przez organy administracji publicznej, np. urzędy wojewódzkie, burmistrzów miast, wojewódzkie zarządy rozbudowy miast i osiedli itp., ustalające miejsce i warunki realizacji budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych, decyzji zatwierdzających plan inwestycyjny w zakresie budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych wraz z planem realizacyjnym obejmującym cześć opisową i graficzną wybudowanych urządzeń przesyłowych, planów z mapkami itp.). Z treści ww. pisma z (...)lipca 2014 r. wynika, że skarżący jest właścicielem działki o nr ewid. (...) z obrębu [...], położonej w C., gmina S., powiat s., województwo p., dla której Sąd Rejonowy w S. W., [...] Wydział [...] prowadzi księgę wieczystą o nr (...). Na przedmiotowej nieruchomości znajduje się urządzenie przesyłowe w postaci linii telekomunikacyjnej podziemnej, wchodzące w skład prowadzonego przez O. przedsiębiorstwa. W odpowiedzi na powyższy wniosek (pismem z (...)września 2014 r.) spółka wskazała skarżącemu, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, ponieważ nie dysponuje środkami publicznymi. Podkreśliła, że jest "całkowicie prywatnym podmiotem gospodarczym" i nie wykonuje zadań publicznych, dlatego nie jest obowiązana do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Skarb Państwa nie posiada pozycji dominującej w stosunku do O. (nie jest także akcjonariuszem spółki). O. podniosła również, iż skarżący nabył przedmiotową nieruchomość, mając pełną świadomość jej zabudowania infrastrukturą techniczną, która została posadowiona w 1998 r. W skardze na bezczynność O. skarżący zarzucił, że nie została mu udzielona pełna informacja publiczna na wniosek z (...)lipca 2014 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. przy jednoczesnym braku innego rozstrzygnięcia, stosownie do art. 17 u.d.i.p. W związku z tym wniósł o stwierdzenie bezczynności spółki, zobowiązanie O. do udzielenia informacji publicznej w zakresie i formie zgodnej z jego wnioskiem z (...)lipca 2014 r., zasądzenie kosztów postępowania, w tym dwukrotności kosztów zastępstwa procesowego i kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, a także rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że odpowiedź spółki (zawarta w piśmie z (...)września 2014 r.) została udzielona po upływie ustawowego terminu. Ponadto O. nie podjęła nawet próby uzyskania wnioskowanej przez skarżącego dokumentacji. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżący zwrócił uwagę na szczególną rolę przedsiębiorstw przesyłowych (energetycznych) jako podmiotów realizujących zadania publiczne. W odpowiedzi na skargę O. wniosła o umorzenie postępowania w trybie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") z uwagi na fakt, iż w piśmie z [...] sierpnia 2019 r. spółka udzieliła skarżącemu informacji publicznej i przekazała kserokopie posiadanych dokumentów. Dodała też, że skarżący nie wystąpił z ponagleniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, iż skarga na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej (tj. ponagleniem, które zastąpiło zażalenie oraz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa). Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie toczy się, poza wyjątkami wyraźnie wskazanymi w ustawie o dostępie do informacji publicznej (art. 16 u.d.i.p.), w trybie unormowanym w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.). Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie formułuje nakazu wyczerpania jakiegokolwiek trybu mającego poprzedzać wniesienie skargi na bezczynność organu w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 28 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 1650/18 oraz z 7 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2830/18 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponaglenie wydłużałoby bowiem omawianą procedurę, wbrew ustawowemu założeniu szybkości działania w reakcji na wnioski o udostępnienie informacji publicznej. W dalszej kolejności należy wyjaśnić, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy podmiot, będąc zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej (art. 6 u.d.i.p.) i posiadając żądaną informację (art. 4 ust. 3 ustawy), nie udostępnia tej informacji (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.u). Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie pojęcie informacji publicznej, uznając za informację publiczną każdą wiadomość dotyczącą faktów i danych, wytworzoną przez władze publiczne, podmioty wykonujące zadania publiczne. W rozpatrywanej sprawie O. w piśmie z (...)września 2014 r. stwierdziła, że nie jest podmiotem, który wykonuje zadania publiczne i dlatego w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. nie jest obowiązana do udostępnienia informacji, których domagał się skarżący we wniosku z (...)lipca 2014 r. Sąd nie podziela tego stanowiska, ponieważ nie znajduje ono uzasadnienia w okolicznościach faktycznych oraz prawnych rozpatrywanej sprawy. Zdaniem Sądu, O. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, co wynika z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a informacja objęta wnioskiem skarżącego jest informacją publiczną. Przepis art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Wśród tych podmiotów ustawa wymienia m. in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (pkt 5). Z powołanego przepisu wynika, że struktura własnościowa danego podmiotu nie ma decydującego znaczenia dla oceny, czy jest obowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Wyliczenie to jest przykładowe (o czym świadczy zwrot: "w szczególności"); ma charakter porządkujący, co oznacza, że inny podmiot, nienależący do żadnej z kategorii wymienionych w tym przepisie, będzie zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, jeżeli tylko wykonuje określone zadania publiczne (vide wyroki NSA z 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 5/15 i z 25 września 2018 r., sygn. akt I OSK 902/18). W rozpatrywanej sprawie spór w istocie dotyczy więc tego, czy O. - spółka, w której Skarb Państwa nie ma pozycji dominującej, jako dostawca i operator publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych, wykonuje zadania publiczne. Zadania publiczne to zadania, które służą zaspokojeniu potrzeb zbiorowych i realizują interes społeczny. Zadania te mogą być jednak wykonywane nie tylko przez organy władzy publicznej, ale również, w drodze tzw. prywatyzacji zadań publicznych, przez podmioty prawa prywatnego. Prywatyzacja zadań publicznych polega m.in. na przeniesieniu zadań tradycyjnie przynależnych podmiotom publicznym na rzecz podmiotów niepublicznych. Przekazane zadania "nie tracą" publicznego charakteru, dopóki państwo ponosi odpowiedzialność za prawidłowe ich wykonywanie. Samo przekazanie podmiotom niepublicznym wykonywania zadań publicznych nie sprawia, że charakter tych zadań ulega zmianie. Tylko wówczas, gdy państwo całkowicie rezygnuje z zajmowania się niektórymi sprawami i z odpowiedzialności za ich wykonywanie, zadania te tracą charakter publiczny (vide S. Biernat, Prywatyzacja zadań publicznych. Problematyka prawna., Warszawa 1994, s. 29). Zatem pojęcie "zadania publiczne" jest szersze od "zadań władzy publicznej", o których mowa w art. 61 Konstytucji. Zadania publiczne to zadania wykonywane nie tylko przez organy władzy publicznej, ale również przez przedsiębiorców w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, zaspokajających jednocześnie powszechne potrzeby obywateli i z tego powodu istotne z punktu widzenia celów i zadań państwa (vide wyrok NSA z 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1897/15 i powołane tam orzecznictwo, a także wyrok NSA z 13 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1853/13). Przenosząc te wywody ma grunt rozpoznawanej sprawy, należy przypomnieć, że działalność w zakresie telekomunikacji (łączności publicznej) na gruncie wcześniejszych regulacji prawnych (ustawa z dnia 23 listopada 1990 r. o łączności - Dz. U. z 1995 r. Nr 117, poz. 564 ze zm.) stanowiła domenę państwa. Po zniesieniu monopolu państwowego ta działalność jest prowadzona również przez podmioty prywatne, niemniej jednak państwo nie wyzbyło się odpowiedzialności za wykonywanie tej działalności i nadal na nią oddziałuje. Świadczą o tym m.in. przepisy ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2018 r., poz. 1954 ze zm.). Ustawa ta nakłada na przedsiębiorców telekomunikacyjnych szereg obowiązków o charakterze publicznym (dotyczących m.in. numeru alarmowego, zatwierdzenia cennika lub regulaminu świadczenia usług, przedstawienia rocznych sprawozdań itp.), a Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej sprawuje nadzór nad działalnością telekomunikacyjną. Można dodać, że przepisy ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2062 ze zm.) oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.) przewidują udogodnienia dla przedsiębiorców telekomunikacyjnych prowadzących przedsięwzięcia inwestycyjne w zakresie łączności publicznej z uwagi na to, że ich działanie zmierza do realizacji celu publicznego. To niewątpliwie świadczy również o publicznym charakterze wykonywanych przez nie zadań. W konsekwencji spółka, będąc podmiotem prywatnym (co jest bezsporne), z punktu widzenia prawa administracyjnego publicznego, wykonuje bardzo istotne zadania umożliwiające szeroką, dostępną publicznie łączność telekomunikacyjną. Uwzględniając zaś znaczenie usług telekomunikacyjnych w kontekście społeczeństwa i poszczególnych jednostek, przyjąć trzeba, że O. jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a więc podmiotem określonym w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Powyższe dywagacje były już przedmiotem oceny NSA i znalazły jego akceptację, czego przykładem są m.in. wyroki wydane w sprawach o sygn. akt I OSK 2450/13 i I OSK 2380/13. Zdaniem Sądu żądane informacje (dokumenty urzędowe i akty administracyjne), dotyczące w istocie prawa korzystania przez spółkę z nieruchomości skarżącego i posadowienia na niej urządzenia służącego przesyłowi danych telekomunikacyjnych, są informacjami o danych publicznych, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., a więc podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w tej ustawie. W świetle powyższego, nie jest prawidłowy pogląd O., iż nie jest obowiązana do udostępnienia wnioskowanych informacji. Z uwagi na walor informacji publicznej przedmiotu wniosku, spółka powinna udostępnić żądane informacje będące w jej posiadaniu, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Z tych względów uzasadniony jest zarzut bezczynności spółki. Bezczynność w sprawach dotyczących informacji publicznej nie polega bowiem wyłącznie na całkowitym milczeniu podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Zachodzi również wtedy, gdy podmiot ten, błędnie (niezgodnie z przepisami u.d.i.p.) informuje wnioskodawcę, że dana informacja nie stanowi informacji publicznej oraz że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Za nietrafny Sąd uznał również wniosek O. o umorzenie postępowania z uwagi na bezprzedmiotowość. Rozpoznawana skarga na bezczynność wpłynęła do spółki 1 sierpnia 2019 r. i dopiero przy piśmie z [...] sierpnia 2019 r. skarżącemu została przekazana żądana dokumentacja znajdująca się w posiadaniu O.. Zatem na dzień wnoszenia skargi spółka pozostawała w bezczynności, a więc skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. Biorąc pod uwagę stan sprawy istniejący w dniu wyrokowania, w ocenie Sądu nie zachodziła konieczność zobowiązywania spółki do określonego działania. Przy piśmie z (...)sierpnia 2019 r. O. doręczyła skarżącemu posiadaną dokumentację. Dlatego tut. Sąd stwierdził jedynie, że spółka dopuściła się bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony, co uczynił w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Natomiast uwzględniając całokształt okoliczności przedmiotowej sprawy, a zwłaszcza spór co do spoczywającego na O. obowiązku informacyjnego w związku z wykonywaniem zadań publicznych i przekonaniem spółki, że nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle przepisów u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej, Sąd uznał, iż stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w pkt 2 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w pkt 3 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Sąd nie znalazł podstaw do zasądzenia żądanych kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości stawki minimalnej, nie dopatrując się szczególnego wkładu pracy pełnomocnika w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy; zresztą sam pełnomocnik w żaden sposób nie umotywował przedmiotowego żądania.